BVerfG zum Rundfunkbeitrag – Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich sind verfassungsgemäß

Wir freuen uns sehr, nachfolgend einen Gastbeitrag von Michael Klaus veröffentlichen zu können. Der Autor hat an der Rheinischen Friedrich-Wilhlems-Universität Bonn Jura studiert und ist derzeit wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer Kölner Wirtschaftskanzlei.
Mit  Urteil  vom 18. Juli 2018 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich verfassungsgemäß sind. Mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar ist allerdings,  dass auch für Zweitwohnungen ein Rundfunkbeitrag zu leisten ist. 
I. Gesetzgebungskompetenz der Länder, Art. 70, 105 GG
Umstritten war bereits die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Erhebung des Rundfunkbeitrages. Anders als für Steuern, deren Kompetenzgrundlagen in den Art. 105 ff. GG geregelt sind, wird die Kompetenz für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von derjenigen für die jeweilige Sachmaterie umfasst.[1]  Mangels Kompetenzgrundlage der Länder für eine „Rundfunksteuer“ in Art. 105ff. GG war im vorliegenden Fall eine Gesetzgebungskompetenz der Länder folglich nur dann zu bejahen, wenn der Rundfunkbeitrag als  eine nichtsteuerliche Abgabe (in Gestalt einer sog. Vorzugslast) qualifiziert  werden  konnte[2].
Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 AO sind Steuern „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand  zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein […].“  An diese  Definition knüpft nach Rechtsprechung des BVerfG auch das GG an, so dass für die verfassungsrechtliche  Beurteilung  auf  § 3 Abs. 1 AO zurückgegriffen werden kann.[3]
Die Steuer unterscheidet sich von der nichtsteuerlichen Abgabe in Gestalt der sog. Vorzugslast grundlegend dadurch, dass die Abgabe vom Typ „Steuer“ nicht für die Erbringung oder das Anbieten einer staatlichen Gegenleistung erhoben wird[4].  Die nichtsteuerlichen  Abgaben  in  Gestalt  sog. Vorzugslasten sind  demgegenüber entweder mit der Erbringung einer individuellen staatlichen Gegenleistung (so bei der Gebühr) oder mit der individuellen Möglichkeit zur Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung (so beim Betrag) verknüpft.  Während die Steuer also der Finanzierung des allgemeinen Staatshaushalts dient, sollen durch Vorzugslasten die Kosten gedeckt werden, die die Gewährung  einer  staatlichen Leistung verursacht (Kostendeckung).[5]  Zugleich wird hierdurch der individuell-zurechenbare Vorteil des Einzelnen, der aus der Leistung gezogen wird, abgegolten (Vorteilsabschöpfung).[6]  Daneben können weitere Zwecke treten.[7]
Die Beschwerdeführer haben insbesondere geltend gemacht, dass nach der Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags dieser nicht mehr nur dann anfällt, wenn aufgrund eines vorhandenen Empfangsgerätes auch tatsächlich die Möglichkeit der Inanspruchnahme besteht, sondern die Abgabenpflicht nach § 2 Abs. 1 bzw. § 5 Abs. 1 RBStV (Rundfunkbeitragsstaatsvertrag) jeden trifft,  der eine Wohnung bzw. eine Betriebsstätte im Geltungsgebiet des Rundfunkstaatsvertrages trifft.  Durch den bloßen Bezug an die Wohnung (bzw. Betriebsstätte)  sei die beitragspflichtige Gruppe mit der Allgemeinheit (nahezu) identisch und betreffe schon keinen abgrenzbaren Personenkreis.  Zudem werde mit dem Rundfunkbeitrag kein besonderer wirtschaftlicher Nutzen, sondern ein allgemeiner Vorteil abgegolten.  Der Rundfunkbeitrag stelle sich daher als (kompetenzwidrige) Steuer dar. 
Das BVerfG hat diese Bedenken in seinem Urteil verworfen.  Zunächst stellt das Gericht fest, dass das maßgebliche Kriterium für die abgabenrechtliche Qualifizierung die Finanzierungsfunktion sei:
„Maßgeblich für die Qualifizierung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe ist die Ausgestaltung des betreffenden Gesetzes. Die kompetenzrechtliche Einordnung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe richtet sich nicht nach ihrer gesetzlichen Bezeichnung, sondern nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt. Dabei ist keine ausdrückliche Bezugnahme auf die Leistung im Abgabentatbestand erforderlich, sondern es genügt, dass – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung – erkennbar ist, für welche öffentliche Leistung die Abgabe erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Abgabenbemessung verfolgt.“[8]
Hieraus folgt dann für den Rundfunkbeitrag, dass dieser auch im abgabenrechtlichen Sinne als Beitrag zu bewerten sei:
 „Der Rundfunkbeitrag wird für die Möglichkeit erhoben, das Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu empfangen, und dient gemäß § 1 RBStV der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag steht den Landesrundfunkanstalten und in dem im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag  bestimmten  Umfang  dem  ZDF,  dem Deutschlandradio sowie den Landesmedienanstalten zu (§ 10 Abs. 1 RBStV). Es fließt nicht in den allgemeinen Haushalt. Die Abgabe dient vielmehr der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und wird damit für einen besonderen Finanzbedarf erhoben.[9]
Dementsprechend  könne „auch eine unbestimmte Vielzahl oder gar alle Bürgerinnen und Bürger […] zu Beiträgen herangezogen werden, sofern ihnen jeweils ein Vorteil individuell-konkret zugerechnet werden kann und soweit dessen Nutzung realistischerweise möglich erscheint.“[10]
II. Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG
Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG war problematisch, ob ein sachlicher Grund für die Belastung durch Rundfunkbeitrag bestand.
1. Notwendigkeit eines individuell- zurechenbaren Vorteils
Art. 3 Abs. 1 GG  gewinnt  im abgabenrechtlichen Kontext besonderes Gewicht als „Gebot der Belastungsgleichheit“[11].  Da der Beitragspflichtige i.d.R. zugleich Steuerzahler ist, muss ein individuell- zurechenbarer Vorteil beim Beitragspflichtigen eingetreten sein. Andernfalls fehlt es bereits an einem sachlichen Grund, der die zusätzliche Belastung des Beitragspflichtigen gegenüber dem nicht Beitragspflichtigen rechtfertigten könnte.  Werden Beiträge erhoben, verlangt daher Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Differenzierung zwischen Beitragspflichtigen und nicht Beitragspflichtigen nach Maßgabe des Vorteils vorgenommen wird, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Beitrag abgegolten werden soll.[12]  
Grundlegend wurde gegen die gesetzliche Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags eingewandt, dass eine (faktisch) unbestimmte Anzahl von Bürgern herangezogen wird und eine klare Abgrenzung damit von vornherein nicht mehr möglich sei. Damit fehle es bereits an einem klar abgrenzbaren individuellen Vorteil, der abzugelten wäre.
Das BVerfG hat sich dieser Argumentation nicht angeschlossen. Die Heranziehung einer unbestimmten Anzahl von Personen schließe es noch nicht per se aus, dass ein individuell-konkret zurechenbarer Vorteil bei einer Vielzahl von Personen vorliege (siehe bereits oben).  Aufgrund der umfassenden Heranziehung (nahezu) aller Bürger, ist aber fraglich, worin der individuell-konkret zurechenbare Vorteil gesehen werden kann.
Das BVerfG  stellt  klar,  dass ein solcher Vorteil kann noch nicht darin gesehen kann, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk der gesamten Gesellschaft nutzt und in besonderem Maße  die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet.  Der Rundfunkbeitrag stellt  keine durch Vorzugslasten nicht  finanzierbare „Demokratieabgabe“ [13] dar.
Erforderlich –aber auch ausreichend- ist vielmehr die Möglichkeit, dass (auch) für den konkret abgabepflichtigen Bürger  eine  realistische  Möglichkeit zur Nutzung der öffentlichen Leistung oder Einrichtung besteht und der Empfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen Vorteil für den Bürger darstellt.
Ein  realisierbarer  Vorteil des Einzelnen kann zwar nicht in einer Steigerung des Gebrauchswertes der Wohnung durch die Empfangsmöglichkeit gesehen werden, da die Rundfunksempfangsmöglichkeit personenbezogen ist und es somit an einer zwingenden Verknüpfung der staatlichen Leistung mit der Raumeinheit der Wohnung.[14]  Das  Gericht  sieht  aber  in  der  Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für den Bürger den entscheidenden Vorteil, dass dieser ihm die Möglichkeit gewährt „authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten“[15]  zu  erhalten. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk stelle daher „ein vielfaltsicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht“[16] zur Versorgung mit Informationen durch kommerzielle Anbieter dar.  Diese Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks habe gerade im Hinblick auf die Digitalisierung –und damit einhergehend auch die Verbreitung von Falschinformationen- besonderes Gewicht gewonnen.[17]  Auch an der Realisierbarkeit dieses Vorteils hat das Gericht aufgrund der Möglichkeit des Rundfunkempfangs grundsätzlich im gesamten Bundesgebiet keine Zweifel.[18]  
Bei der Bestimmung der Zurechenbarkeit des individuellen Vorteils kann sich der Gesetzgeber auf einen weiten Entscheidungsspielraum berufen. Insofern war die Anknüpfung an die Wohnungsinhaberschaft ein vertretbares Zurechnungskriterium. Ihr liegt die nicht zu beanstandende und durch statistische Erhebungen gedeckte Erwägung zugrunde, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in der Wohnung empfangen können und nutzen und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf die Nutzungsmöglichkeit als abzugeltenden Vorteil zulässt.[19]
2. Wahrung der Lastengleichheit
Art. 3 Abs. 1 GG verlangt im Abgabenrecht eine gleichheitsgemäße Belastung entsprechend der Leistungsfähigkeit des Abgabenschuldners.[20]  Das Gericht hatte sich insbesondere mit dem Argument auseinandersetzen, dass der Beitrag nur einmal pro Wohnung erhoben wird, so dass Mehrpersonenhaushalte weniger stark als Einzelhaushalte belastet werden. Das BVerfG begründet die Verfassungsmäßigkeit dieser Ungleichbehandlung indes mit einem „weiten Einschätzungsspielraum“ des Gesetzgebers und der geringen Höhe der finanziellen Mehrbelastung von Einpersonenhaushalten. [21]
3. Wahrung des Gleichheitssatzes in besonderen Konstellationen
a) Rundfunkbeitrag für Zweitwohnungen verfassungswidrig
Hingegen verstößt die Bemessung des Beitrags bei Zweitwohnungen gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundsatz der Belastungsgleichheit.  Dies folgt daraus, dass denknotwendig das Rundfunkangebot von einer Person nur an einem Ort wahrgenommen werden kann:
„Nach der derzeit geltenden Rechtslage wird der Zweitwohnungsinhaber für denselben Vorteil doppelt herangezogen. Der Vorteil ist personenbezogen in dem Sinne, dass es auf denjenigen Vorteil aus dem Rundfunkempfang ankommt, den die Beitragspflichtigen selbst und unmittelbar ziehen können. Das Rundfunkangebot kann aber von einer Person auch in mehreren Wohnungen zur gleichen Zeit nur einmal genutzt werden. Das Innehaben weiterer Wohnungen erhöht den Vorteil der Möglichkeit zur privaten Rundfunknutzung nicht, und zwar unabhängig davon, wie viele Personen in den jeweiligen Wohnungen zusammenwohnen […]. Nach der derzeitigen Regelung ist mit der Heranziehung einer Person in der Erstwohnung der Vorteil abgeschöpft, und kommt insoweit eine erneute Heranziehung einer Zweitwohnung nicht in Betracht.“[22]
Diese doppelte Belastung von Personen mit Zweitwohnung könne auch nicht durch Gründe der Verwaltungsvereinfachung oder zur Verhinderung von einer Missbrauchs- und Umgehungsgefahr gerechtfertigt werden.[23]  Letztere drohe schon nicht, da der Beitragspflichtige  unabhängig von der zusätzlichen Präsenz von Zweitwohnungsinhabern gem. § 2 RBStV zur Zahlung des Rundfunkbeitrags verpflichtet bleibe. [24]
b) Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten und für nicht zu ausschließlich privaten Zwecken genutzte Kraftfahrzeuge verfassungsgemäß
Hinsichtlich der Beitragspflicht für Betriebsstätten und für nicht ausschließlich privat genutzte Kraftfahrzeuge  sieht das BVerfG durch den Empfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen Vorteil darin, dass durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk Informationen verbreitet werden, die einen betrieblichen bzw. unternehmerischen Bezug aufweisen:
„Die Beitragsschuldner können sich aus dem Rundfunkangebot Informationen für den Betrieb beschaffen sowie das Rundfunkangebot zur Information oder Unterhaltung ihrer Beschäftigten und ihrer Kundschaft nutzen[…]. Durch die Möglichkeit, Rundfunk in betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen zu empfangen, erwächst dem Betriebsstätteninhaber ein zusätzlicher erwerbswirtschaftlicher Vorteil, der anders ausgeprägt ist als der Nutzungsvorteil innerhalb der Betriebsstätte. Er bezieht sich zum einen auf Teile des Rundfunkprogramms, deren Nutzungsvorteil sich spezifisch während der Nutzung eines Kraftfahrzeugs realisieren lässt (etwa der Empfang von Verkehrsmeldungen).  Zum anderen wird im Vergleich zu den Betriebsstätten von der Möglichkeit des Rundfunkempfangs in einem Kraftfahrzeug in einem gesteigerten Maß Gebrauch gemacht. Diese anders gelagerte Ausprägung des Nutzungsvorteils besteht etwa in Unternehmen mit Außendienstmitarbeitern.“[25]
Schließlich ist nach Ansicht des Gerichts die Zurechenbarkeit gegeben. Dem Gesetzgeber kommt hinsichtlich der Frage der Zurechenbarkeit eines individuellen Vorteils ein weiter Spielraum zu, der im vorliegenden Fall nicht überschritten war, da sowohl in Betriebsstätten als auch in betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen üblicherweise Rundfunknutzung stattfindet.[26]
III. Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 S. 1 Halbsatz 2 GG
Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Halbsatz 2 GG durch „Zwangsinformation“ seitens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verneint das BVerfG zu Recht, da die Rundfunkbeitragspflicht keinen Zwang zur Konfrontation mit den über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbreiteten Informationen begründet, so dass es jedenfalls an einem Eingriff fehlt.“[27]
IV. Fazit und Ausblick
Damit sind die stark  umstrittenen verfassungsrechtlichen Fragen geklärt.  Das Urteil bietet sich vor allem gut für eine mündliche Prüfung  an, da hier juristisches Allgemeinwissen, wie z.B. die Unterscheidung von Steuer und Beitrag, abgefragt werden kann. 
Ob der Rundfunkbeitrag darüber hinaus auch mit dem Unionsrecht vereinbar ist, ist noch offen. Das BVerfG konnte (und musste) sich in dem Urteil nur mit der Frage auseinander setzen, ob die Nichtvorlage an den EuGH durch das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführer in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf den gesetzlichen Richter gem. Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.[28] Allerdings hat  das  Landgericht Tübingen mehrere Zwangsvollstreckungsverfahren ausgesetzt und den EuGH im Wege einer Vorlage gefragt, ob der Rundfunkbeitrag eine unionsrechtswidrige Beihilfe darstellt.[29]  Eine Entscheidung des EuGH ist somit noch zu erwarten.
 
 Fußnoten:  
[1] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 51.          
[2] Die Sachmaterie des öffentlich-rechtlichen rechtlichen Rundfunks fällt  nach ständiger Rechtsprechung in die ausschließliche Landesgesetzgebung, vgl. BVerfGE 12, 205, 225ff.; BVerfG, Urt. v. 18. Juli 2018- 1 BvR 1675/16 – Rn. 51.
[3] BVerfG,   Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 53.
[4] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 53f.; vertiefend hierzu Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 104ff.             
[5] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.         
[6] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.         
[7] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.
[8] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 56.
[9]  BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 59.         
[10] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Leitsatz Nr. 2.    
[11] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 65 m.w.N.
[12] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 66.  
[13] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 75
[14] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 100.             
[15] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 80.
[16] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 80.
[17] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 79f.
[18] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 82.
[19] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 87.  
[20] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 174.                   
[21] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 104f.
[22] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 107.
[23] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 108ff.                             
[24] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 110.
[25] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 113f.
[26] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 117.             
[27] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 135.             
[28] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 138ff.
[29] LG Tübingen, Beschl. v. 03.08.2017, Az. 5 T 246/17 u. a.