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BVerfG: Erhöhung des Rundfunkbeitrags nach erfolgreicher Verfassungsbeschwerde

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Vergangene Woche hat das Bundesverfassungsgericht seine lange erwartete Entscheidung zur Erhöhung des Rundfunkbeitrags veröffentlicht. Der Beitrag steigt rückwirkend ab dem 20.7.2021 (dem Tag des Beschlusses) um 86 Cent an. Dies ist das Ergebnis einer von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten angestrengten Verfassungsbeschwerde, nachdem die geplante Erhöhung zum 1.1.2021 ausgeblieben war.

Worum geht es?
Seit 2013 werden die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unter anderem durch den Rundfunkbeitrag finanziert, der bis zur genannten Entscheidung des BVerfG 17,50€ pro Haushalt betrug. Das Verfahren zur Festsetzung sowie die Höhe des Rundfunkbeitrages sind im Medienstaatsvertrag festgelegt. Zum 1. Januar 2021 sollte der Beitrag um 86 Cent erhöht werden, was im Ersten Medienänderungsstaatsvertrags vorgesehen ist. 15 der 16 deutschen Bundesländer stimmten dieser Erhöhung bis Ende 2020 zu, lediglich das Land Sachsen-Anhalt verweigerte die Zustimmung. Dies verhinderte das Inkrafttreten des Vertrages und damit die Erhöhung des Rundfunkbeitrags. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sahen sich hierdurch in ihrer Rundfunkfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verletzt und erhoben Verfassungsbeschwerde, der das BVerfG nun stattgab.

Das Wichtigste im Überblick
Im Rundfunk existiert derzeit ein Nebeneinander von öffentlich-rechtlichen und privatwirtschaftlichen Anbietern, wobei die letzteren weniger strengen Anforderungen unterliegen als die erstgenannten. Nach den Ausführungen des BVerfG kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine besondere Rolle zu:

„Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommt im Rahmen der dualen Rundfunkordnung, das heißt im Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatwirtschaftlichem Rundfunk, die Erfüllung des klassischen Funktionsauftrags der Rundfunkberichterstattung zu. Er hat die Aufgabe, als Gegengewicht zu den privaten Rundfunkanbietern ein Leistungsangebot hervorzubringen, das einer anderen Entscheidungsrationalität als der der ökonomischen Anreize folgt und damit eigene Möglichkeiten der Programmgestaltung eröffnet. Er hat so zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann“ (BVerfG, Beschl. v. 20.7.2021, 1 BvR 2756/20 u.a., Rn. 78).

Diese Bedeutung sieht das BVerfG durch die modernen Formen der Kommunikation, insbesondere das Internet, nicht geschmälert, sondern gestärkt. Es weist auf die Schwierigkeit der Unterscheidung zwischen Fakten und Meinung sowie Unsicherheiten hinsichtlich der Glaubwürdigkeit von Quellen im Internet hin. Hierdurch wachse die Bedeutung der Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „durch authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten, die Wirklichkeit nicht verzerrt darzustellen und das Sensationelle nicht in den Vordergrund zu rücken, vielmehr ein vielfaltsicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht zu bilden“ (Rn. 81 der Entscheidung).
Zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gehört die Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere auch einer bedarfsgerechten Finanzierung. Das BVerfG leitet daher aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG einen grundrechtlichen Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten her, dessen Erfüllung der „Ländergesamtheit als föderaler Verantwortungsgemeinschaft“ obliegt (Rn. 75 der Entscheidung).

Zur Erinnerung: In einer Klausur müsste man sich mit der Grundrechtsfähigkeit der Rundfunkanstalten auseinandersetzen. Bei den Anstalten handelt es sich um juristische Personen des öffentlichen Rechts. Für juristische Personen gelten die Grundrechte nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 3 GG, soweit sie dem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Dem Wesen nach sind Grundrechte auf juristische Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich nicht anwendbar. Es gilt das Konfusionsargument – wer grundrechtsgebunden ist, kann nicht zugleich grundrechtsverpflichtet sein. Hiervon gibt es wohlgemerkt Ausnahmen, insbesondere die sog. Ausnahmetrias von Kirchen, Universitäten und Rundfunkanstalten. Letztere können sich auf die Rundfunkfreiheit berufen. Zu verorten ist das Problem bei der Beschwerdefähigkeit oder (bei materieller Fallfrage) beim persönlichen Schutzbereich.

Die Konstruktion dieser föderalen Verantwortungsgemeinschaft ist der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen geschuldet: Diejenige für die Rundfunkfinanzierung liegt bei den Ländern. Da der öffentlich-rechtliche Rundfunk aber deutschlandweit organisiert ist, ist auch eine länderübergreifende Regelung der Finanzierung geboten. (Rn. 68 der Entscheidung)
Die erforderliche Koordinierung kann in derartigen Fällen durch den Abschluss eines intraföderalen Staatsvertrages, d.h. eines Vertrages zwischen den Bundesländern erfolgen. Der Staatsvertrag ersetzt in einem solchen Fall nicht das Landesrecht, verpflichtet die Länder als Vertragsparteien aber dazu, die entsprechenden Regelungen in Landesrecht überzuleiten (vgl. insgesamt Bortnikov, JuS 2017, 27). Dies erfolgt durch den Erlass von Zustimmungsgesetzen auf Landesebene. Vertragsparteien des Medienstaatsvertrags sind alle 16 Bundesländer. Seine Änderung bedarf wiederum der Zustimmung aller. Das BVerfG macht in seiner Entscheidung darauf aufmerksam, dass diese Art der Regelung durch Staatsvertrag mit Erfordernis der Einstimmigkeit nicht der einzige Weg ist, die Rundfunkfinanzierung zu organisieren (s. Rn. 99 der Entscheidung) – da es aber die aktuell gewählte ist, bleibt es bei dem Zustimmungserfordernis aller Länder und der genannten Verantwortungsgemeinschaft für die Gewährleistung der ausreichenden Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.
Die Verfassungsbeschwerden richten sich nun gegen die unterlassene Zustimmung des Landes Sachsen-Anhalt. Hier tritt ein weiteres, in einer Klausur nicht zu vernachlässigendes Problem auf: Kann ein Unterlassen Beschwerdegegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein? Das BVerfG bejaht dies mit ausführlicher Begründung.

„Ein Unterlassen der öffentlichen Gewalt kann Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein (vgl. §§ 92, 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG). Voraussetzung ist hierfür, dass sich eine entsprechende Handlungspflicht aus dem Grundgesetz herleiten lässt (vgl. BVerfGE 6, 257 <264>; 23, 242 <249>; 56, 54 <70 f.>; 129, 124 <176>; 139, 321 <346 Rn. 82>). Eine solche Handlungspflicht ergibt sich hier aus der Rundfunkfreiheit im gegenwärtigen System auch für jedes einzelne Land. Für die funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als Ausprägung der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG besteht eine staatliche Gewährleistungspflicht (vgl. BVerfGE 90, 60 <91>; 119, 181 <224>), mit der ein grundrechtlicher Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten korrespondiert.“ (Rn. 66 der Entscheidung)

Betont wird weiterhin, dass die gemeinschaftliche Verantwortung der Länder nichts an der Handlungspflicht des einzelnen Landes ändere. Ob diese Handlungspflicht und mit ihr die Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nun durch die Verweigerung der Zustimmung des Landes Sachsen-Anhalt verletzt wurde, hängt davon ab, ob die Zustimmung berechtigterweise verweigert wurde. Um dies zu beantworten ist ein Blick auf das Verfahren der Festsetzung des Rundfunkbeitrags erforderlich.
Dieses ist von der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung strikt getrennt. Hierdurch soll einer Einflussnahme auf das Programm der Rundfunkanstalten vorgebeugt werden. Dessen Gestaltung obliegt den Rundfunkanstalten im Rahmen ihrer Programmfreiheit (Rn. 85 ff. der Entscheidung). Prozessual ist dieser Trennungsgrundsatz durch ein dreistufiges Verfahren abgesichert: Zunächst melden die Rundfunkanstalten Finanzbedarf an (1. Stufe). Dieser wird durch die Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) überprüft (2. Stufe). Der Beitragsvorschlag, den die KEF im Anschluss an ihre Prüfung macht, ist sodann Grundlage für die Entscheidung der Länder (3. Stufe), die im Staatsvertrag festgehalten wird. Nach der Empfehlung der KEF sollte der Rundfunkbeitrag ab Januar 2021 um 86 Cent erhöht werden.
An die Empfehlung der KEF sind die Länder nicht schlechterdings gebunden. Gemeinsam und mit guten Gründen können sie hiervon abweichen (vgl. Rn. 97 der Entscheidung). Diese Abweichungsmöglichkeit ist schon aufgrund des Demokratieprinzips geboten, ihre Grenzen dürfen im Lichte des Grundrechtsschutzes, den das beschrieben Verfahren gewährleisten soll, jedoch nicht zu weit gezogen werden.

„Der fachlich ermittelte Finanzbedarf muss dabei zwar die Grundlage für die Festsetzung der Beitragshöhe sein. Die Möglichkeit gehaltvoller politischer Verantwortungsübernahme setzt indessen die oben beschriebene Befugnis der Abweichung vom Vorschlag der KEF voraus. Bei der Bestimmung der Reichweite dieser Abweichungsbefugnis muss dem Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG) Rechnung getragen werden, ohne dass der prozedurale Grundrechtsschutz leerlaufen darf (vgl. BVerfGE 119, 181 <225 f.>). Erforderlich bleibt daher im gegenwärtigen System, der Bedarfsfeststellung durch die KEF maßgebliches Gewicht beizumessen, das über eine bloße Entscheidungshilfe hinausreicht.“ (Rn. 100 der Entscheidung)

Eine deutliche Absage erteilt das BVerfG jedoch Alleingängen der Länder. Im gegenwärtigen System genüge es nicht, wenn ein einzelnes Land die Erhöhung des Rundfunkbeitrags ablehne (Rn. 101 der Entscheidung). Will ein Land von der Empfehlung der KEF abweichen, sei es die Sache dieses Landes, das Einvernehmen aller Länder herbeizuführen (Rn. 108 der Entscheidung). Schon die Verweigerung der Zustimmung des Landes Sachsen-Anhalt an sich stellt demnach eine Verletzung des Gewährleistungsgehalts des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG dar. Darüber hinaus fehle es auch an einer tragfähigen Begründung für die geforderte Abweichung von der KEF-Empfehlung (Rn. 110 der Entscheidung). Hierauf kommt es indes nicht mehr entscheidend an – selbst wenn ein hinreichender Abweichungsgrund bestanden hätte, wäre das Einvernehmen aller Länder herbeizuführen gewesen.
Die Verfassungsbeschwerde der Rundfunkanstalten ist damit begründet – durch die infolge der fehlenden Zustimmung ausgeblieben Erhöhung des Rundfunkbeitrags wurde ihr grundrechtlicher Finanzierungsanspruch nicht erfüllt und ihre Rundfunkfreiheit verletzt. Hier bleibt das BVerfG jedoch nicht stehen: Auf Grundlage des § 35 BVerfGG nimmt es zur Vermeidung weiterer Beeinträchtigungen des Rundfunkfreiheit eine vorläufige Regelung vor und setzt die Regelung des Art. 1 des Ersten Medienänderungsstaatsvertrags, der die Beitragserhöhung vorsieht, übergangsweise in Kraft. Von einer rückwirkenden Änderung ab dem 1.1.2021 sah es ab, die Erhöhung gilt ab dem 20.7.2021, dem Tag der Entscheidung.

Ausblick
Die Entscheidung hat große mediale Aufmerksamkeit erfahren und wird kurz- oder langfristig sicherlich ihren Weg in Klausuren und mündliche Prüfungen finden. Neben klassischen Problemen wie dem der Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts sowie dem Unterlassen als Beschwerdegegenstand der Verfassungsbeschwerde ist die Prüfung auch mit anspruchsvolleren Fragen wie der Herleitung des Finanzierungsanspruchs aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG und dem Umgang mit dem Konstrukt des Staatsvertrags verbunden. Die vorläufige Regelung nach § 35 BVerfGG kann insbesondere in mündlichen Prüfungen angesprochen werden. In der Prüfung dürfte es hilfreich – wenn natürlich auch nicht unverzichtbar – sein, das Argumentationsmuster des BVerfG zu kennen, um auf dieser Grundlage zu einer eigenen Lösung zu gelangen.

09.08.2021/1 Kommentar/von Dr. Lena Bleckmann

Rechtsprechungsüberblick Öffentliches Recht (Quartal 3/2018)

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Bei der Vorbereitung auf die schriftliche und vor allem mündliche Prüfung, aber auch auf Klausuren des Studiums, darf die Kenntnis aktueller Rechtsprechung nicht ausgespart werden. Im Gegenteil ist sie gerade dringend zu empfehlen. Der folgende Überblick soll für den Bereich des Öffentlichen Rechts hierbei eine Stütze sein.
I. Verfassungsrecht
1. BVerfG (Urt. v. 19.09.2018 – 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15) zum Zensus 2011
Die Vorschriften über die Vorbereitung und Durchführung der zum 09.11.2011 erhobenen Bevölkerungs-, Gebäude- und Wohnungszählung (Zensus 2011) sind verfassungsgemäß. Dazu das BVerfG:
Die betreffenden Vorschriften „verstoßen nicht gegen die Pflicht zur realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen der Länder und widersprechen insbesondere nicht dem Wesentlichkeitsgebot, dem Bestimmtheitsgebot oder dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Auch ein Verstoß gegen das Gebot föderativer Gleichbehandlung liegt nicht vor, da die Ungleichbehandlung von Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern gerechtfertigt ist, weil sie aus sachlichen Gründen erfolgte und zu hinreichend vergleichbaren Ergebnissen zu kommen versprach.“
Dabei hebt das BVerfG vor allem den Prognose-, Gestaltungs- und Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Erhebungsverfahrens hervor.
2. BVerfG (Urt. v. 24.07.2018 – 2 BvR/15, 2 BvR 502/16) zur Fixierung eines Patienten in öffentlich-rechtlicher Einrichtung als Freiheitsentziehung
Die Fixierung eines Patienten stellt einen schweren Eingriff in das Grundrecht auf Freiheit der Person dar, Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG i.V.m. Art. 104 GG. Daraus sowie aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgen strenge Anforderungen an die Rechtfertigung:
„Bei einer nicht nur kurzfristigen Fixierung handelt es sich um eine Freiheitsentziehung, für die Art. 104 Abs. 2 GG den weiteren, verfahrensrechtlichen Vorbehalt einer richterlichen Entscheidung vorsieht. Aufgrund ihrer besonderen Eingriffsintensität ist die nicht nur kurzfristige Fixierung sämtlicher Gliedmaßen auch im Rahmen eines bereits bestehenden Freiheitsentziehungsverhältnisses als eigenständige Freiheitsentziehung zu qualifizieren, die den Richtervorbehalt abermals auslöst, von einer richterlichen Unterbringungsanordnung also nicht gedeckt ist. Aus Art. 104 Abs. 2 Satz 4 GG folgt ein Regelungsauftrag an den Gesetzgeber, verfahrensrechtliche Bestimmungen für die richterliche Anordnung freiheitsentziehender Fixierungen zu treffen.“
3. BVerfG (Urt. v. 18.07.2018 – 1 BvR 1675/16 u.a.) zum Rundfunkbeitrag
Das BVerfG musste sich mit den Vorschriften über den Rundfunkbeitrag auseinandersetzen. Ein leidiges Thema, auch, da der Bruder des Vorsitzenden Kirchhof im Jahre 2010 ein Gutachten zum Rundfunkbeitrag veröffentlicht hatte, das aber nicht zur Befangenheit des Vizepräsidenten führte. Die Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung sowie im nicht-privaten Bereich sieht das BVerfG als verfassungsgemäß an; mit dem allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar sei es allerdings, dass auch für Zweitwohnungen ein Rundfunkbeitrag zu leisten ist:
„Nach dem Urteil steht das Grundgesetz der Erhebung von Beiträgen nicht entgegen, die diejenigen an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung beteiligen, die von ihr – potentiell – einen Nutzen haben. Beim Rundfunkbeitrag liegt dieser Vorteil in der Möglichkeit, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nutzen zu können. Auf das Vorhandensein von Empfangsgeräten oder einen Nutzungswillen kommt es nicht an. Die Rundfunkbeitragspflicht darf im privaten Bereich an das Innehaben von Wohnungen anknüpfen, da Rundfunk typischerweise dort genutzt wird. Inhaber mehrerer Wohnungen dürfen für die Möglichkeit privater Rundfunknutzung allerdings nicht mit insgesamt mehr als einem vollen Rundfunkbeitrag belastet werden.“
Vgl. ausführlich unsere Entscheidungsbesprechung.

4. BVerfG (Urt. v. 12.06.2018 – 2 BvR 1738/12) zum Streikverbot für Beamte
Eine explizite Regelung, die verbeamteten Lehrern das Streikrecht versagen würde, fehlt im Grundgesetz. Deshalb könnte das Streikverbot eine Verletzung von Art. 9 Abs. 3 GG i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG darstellen, soweit das Koalitionsrecht das Streikverbot umfasst und eine Rechtfertigung durch kollidierende Verfassungsgüter nicht möglich ist.
Dies lehnen die Karlsruher Richter in ihrer vielbeachteten Entscheidung jedoch kategorisch ab. Denn: „Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. […] Es weist eine enge Verbindung auf mit dem beamtenrechtlichen Alimentationsprinzip, der Treuepflicht, dem Lebenszeitprinzip sowie dem Grundsatz der Regelung des beamtenrechtlichen Rechtsverhältnisses einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber.“
Treibender Gedanke dieser Strukturprinzipien sei es, dass der Staat stets handlungsfähig bleiben müsse, was nur der Fall sei, wenn er sich auch in Krisenzeiten auf seine Beamten verlassen könne. Ein Streikverbot stünde dem jedoch diametral gegenüber. Zudem könne eine Ausnahme verbeamteter Lehrer vom Streikverbot mit der Begründung, nur auf „Kernbereichs-Beamten“ müsse sich der Staat in Krisenzeiten verlassen können, zu einem Ungleichgewicht der Grundsätze des Berufsbeamtentums führen. Ein solches System von Beamten erster und zweiter Klasse lehnt das BVerfG überzeugend ab und vermeidet damit auch unangenehme Abgrenzungsprobleme zwischen „Kernbereichs- und Randbereichsbeamten“. Zudem: „Könnte die Besoldung von Beamten […] erstritten werden, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen, nicht mehr rechtfertigen.“
Vgl. dazu näher sowie zu den Auswirkungen des Art. 11 Abs. 1 EMRK unsere Entscheidungsbesprechung.
5. BVerfG (Beschl. v. 23.05.2018 – 1 BvR 97/14, 1 BvR 97/14, 1 BvR 2392/14, erst am 09.08.2018 per PM Nr. 68/2018 veröffentlicht) zur Hofabgabepflicht für Landwirte
Die sog. Hofabgabeklausel des § 11 Abs. 1 Nr. 3 ALG (Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte), wonach Landwirte erst dann Anspruch auf Regelaltersrente haben, wenn sie ihr Unternehmen, besser gesagt ihren Hof, abgegeben haben, ist verfassungswidrig – so das BVerfG im Rahmen der Entscheidung über mehrere Verfassungsbeschwerden.
Denn darin liege eine nach Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG eigentumsrelevante Maßnahme. Die Koppelung einer Rente an die Abgabe eines landwirtschaftlichen Hofs entfalte eingriffsgleiche Wirkung und greife faktisch in das Sacheigentum am Hof ein. § 11 Abs. 1 S. 3 ALG stelle insoweit zwar eine rechtfertigungsbedürftige Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG. Die den Landwirt treffende Pflicht, zum Erhalt von Regelaltersrente seinen Hof abzugeben, sei jedoch dann nicht mehr zu rechtfertigen, wenn ihm dadurch in unzumutbarer Weise Einkünfte entzogen würden, die zur Ergänzung einer als Teilsicherung ausgestalteten Rente notwendig seien. Da zudem nicht alle Landwirte von den Änderungen der Norm im Jahre 2012 erfasst waren, liege ein gleichheitswidriger Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, der im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 GG zu berücksichtigen sei.
Darüber hinaus dürfe, damit kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 6 Abs. 1 GG vorliegt, die Gewährung einer Rente an den einen Ehepartner nicht von der Entscheidung des anderen Ehepartners über die Abgabe des Hofs abhängig gemacht werden.
S. eingehend zu dieser Entscheidung unseren Beitrag.
II. Verwaltungsrecht
1. BVerwG (Urt. v. 24.05.2018 – 3 C 25.16) zu einer kostenpflichtigen Abschleppmaßnahme bei kurzfristig aufgestellten Halteverbotsschildern
Für Halteverbotsschilder gelten die allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätze, und zwar selbst dann, wenn sie aus dringlichem Anlass aufgestellt werden. Nach der Judikatur des BVerwG zu Verkehrszeichen im ruhenden Bereich bestehen vergleichsweise geringe Anforderungen an die Sichtbarkeit und damit die Bekanntmachung des Verwaltungsaktes. Es genügt eine einfach Umschau nach dem Abstellen des Fahrzeugs im Hinblick auf etwaige Halte- oder Parkverbotsschilder, um als Verkehrsteilnehmer seinen Pflichten nachzukommen. Wird ein ordnungsgemäß geparktes Fahrzeug dadurch zu einem verbotswidrig abgestellten Fahrzeug, dass erst nach dem Parkvorgang ein Halteverbotsschild aufgestellt wird, können die Kosten des Abschleppvorgangs erst nach Ablauf des dritten Tages als verhältnismäßig angesehen werden – jedenfalls wenn man der Ansicht des BVerwG folgt. Das OVG Münster als Vorinstanz war insoweit noch von einer 48-stündigen Frist zur Erfüllung der Obliegenheit von Verkehrsteilnehmern zur Prüfung des eigenen Fahrzeugs ausgegangen.
Um all dies mit den Worten des BVerwG zusammenzufassen: „Ist ein ursprünglich erlaubt geparktes Fahrzeug aus einer nachträglich eingerichteten Haltverbotszone abgeschleppt worden, muss der Verantwortliche die Kosten nur tragen, wenn das Verkehrszeichen mit einer Vorlaufzeit von mindestens drei vollen Tagen aufgestellt wurde. […].“
S. ausführlich unsere Entscheidungsbesprechung.
2. OVG Münster (Urt. v. 12.9.2018 – 6 A 2272/18) zur Ablehnung eines tätowierten Bewerbers für den Polizeivollzugsdienst
Das OVG Münster hat in einem wichtigen Thema, das kontrovers diskutiert wurde, endlich Klarheit geschaffen. Die Ablehnung eines am Unterarm großflächig tätowierten Bewerbers für den Polizeivollzugsdienst sei nur mittels gesetzlicher Grundlage rechtmäßig, so das nüchterne Urteil der Münsteraner Richter, das im Einklang mit der im letzten Jahr ergangenen Entscheidung des BVerwG steht. Frühere Entscheidungen hatten dagegen etwa noch darauf abgestellt, ob sich die Tätowierung bei Tragen der Uniform im Sichtbereich befindet oder aber mit dem Staatsdienst unvereinbare Elemente enthält.
Regelungen über die Zulässigkeit von Tätowierungen bedürften wegen ihrer Grundrechtsrelevanz einer hinreichend bestimmten Grundlage. Eine solche Relevanz für das Allgemeine Persönlichkeitsrecht des Polizeivollzugsdienstbewerbers aus Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG sei auch im Beamtenverhältnis im Rahmen des Art. 33 Abs. 2, 5 GG zu berücksichtigen. Deshalb müsse die grundsätzliche und vom Parlamentsvorbehalt erfasste Entscheidung über die Beschränkung grundrechtlich geschützter Positionen vom Gesetzgeber getroffen werden. Ein Verwaltungserlass des Landes reiche dagegen nicht aus.
Dazu die Pressemitteilung des OVG Münster v. 12.09.2018: „Zur Begründung führte der 6. Senat aus: Das Land habe die Einstellung des Klägers zu Unrecht wegen seiner Tätowierung versagt. […] Der parlamentarische Gesetzgeber müsse die für die Grundrechtsverwirklichung bedeutsamen Regelungen selbst treffen und dürfe dies nicht der Entscheidungsmacht der Exekutive überlassen. Zudem sei es Aufgabe des Gesetzgebers, gesellschaftliche Vorstellungen einzuschätzen und ihre rechtliche Relevanz festzulegen. Auch im Falle einer zulässigen Ermächtigung der Verwaltung, Näheres durch Verordnung zu regeln, müsse aus der parlamentarischen Leitentscheidung erkennbar sein, was dem Bürger gegenüber zulässig sein solle.“
Vgl. hierzu unsere Entscheidungsbesprechung.
III. Staatshaftungsrecht
BGH (Urt. v. 14.06.2018 – III ZR 54/17) zur analogen Anwendbarkeit des § 680 BGB auf den Amtshaftungsanspruch
Der BGH hat sich mit dem Haftungsmaßstab befasst, der beim Einsatz der Berufsfeuerwehr gilt. Da hier regelmäßig eine Geschäftsführung zur Gefahrenabwehr gegeben ist, stellt sich die Frage, ob die im Privatrechtsverhältnis anerkannte Haftungsprivilegierung des § 680 BGB hier nicht analog herangezogen werden kann, was der BGH aber mit überzeugenden Argumenten verneint und damit einen seit langem schwelenden Streit entscheidet.
Beide Voraussetzungen für eine Analogiebildung lägen im Falle des Handelns der Berufsfeuerwehr nicht vor. Zunächst mangele es an einer vergleichbaren Interessenlage, da einem berufsmäßigen Helfer ein höheres Haftungsrisiko zumutbar sei als einem freiwilligen Helfer, zumal für die Berufsfeuerwehr ohnehin nur die Anstellungskörperschaft hafte:
„Nach Sinn und Zweck von § 680 BGB soll der potenzielle Geschäftsführer in Augenblicken dringender Gefahr zur Hilfeleistung ermutigt werden, weil dies auch im allgemeinen Interesse erwünscht und nach § 323c StGB unter Umständen sogar gefordert ist. Die Vorschrift des § 680 BGB will also denjenigen schützen und in gewissem Umfang vor eigenen Verlusten bewahren, der sich zu spontaner Hilfe entschließt. Sie berücksichtigt, dass wegen der in Gefahrensituationen geforderten schnellen Entscheidung ein ruhiges und überlegtes Abwägen ausgeschlossen ist und es sehr leicht zu einem Sichvergreifen in den Mitteln der Hilfe kommen kann […]. Diese Situation entspricht nicht derjenigen von Amtsträgern, zu deren öffentlich-rechtlicher Pflicht die „berufsmäßige“ Abwehr einer dringenden Gefahr für Einzelne oder die Allgemeinheit gehört (vgl. § 2 Absatz I 1 BWFwG zur gesetzlichen Aufgabe der von der Bekl. unterhaltenen Feuerwehr). Die genannten Amtsträger sind auf die mit der Gefahrenabwehr häufig verbundenen Noteinsätze typischerweise vorbereitet und können auf entsprechende Erfahrungen aus dem Berufsalltag zurückgreifen, so dass das Risiko eines Fehlverhaltens deutlich geringer ist als bei zufällig hinzutretenden Personen […]. Zudem hat die hinter der Haftungsbeschränkung des § 680 BGB stehende Erwägung, den fremdnützig in einer Notsituation eingreifenden Helfer vor eigenen Verlusten zu bewahren, in Fällen der Gefahrenabwehr durch Behörden deutlich weniger Gewicht.“
Ebenso wenig könne eine planwidrige Regelungslücke angenommen werden. Dies zeigt sich fernab von den Erwägungen des Senats schon daran, dass der Gesetzgeber in § 839 BGB selbst verschiedene Haftungsprivilegierungen aufgenommen hat, zu denen eine § 680 BGB entsprechende Regelung gerade nicht zählt. Dieser gesetzgeberische Wille darf nicht konterkariert werden.
„Das Gesetz enthält auch keine planwidrige Regelungslücke […]. Würde […] für die gesamte öffentlich-rechtliche Gefahrenabwehr, soweit sie Notsituationen betrifft, ein reduzierter Haftungsmaßstab entsprechend § 680 BGB gelten, wären bedeutende Bereiche staatlicher Tätigkeit von der Haftung für einfache Fahrlässigkeit ausgenommen. Eine derartige Haftungsprivilegierung ist weder mit den vorgenannten Grundsätzen der Amtshaftung nach § 839 BGB vereinbar noch ist sie erforderlich. Denn der besonderen Situation eines Noteinsatzes kann – unter Berücksichtigung der Ausbildung und der Erfahrung des Amtsträgers – auch im Rahmen der Prüfung des Vorwurfs der einfachen Fahrlässigkeit hinreichend Rechnung getragen werden. Ist die objektiv richtige Handlung für den Amtsträger angesichts der Verhältnisse am Einsatzort und in der Kürze der für die Entscheidungsfindung zur Verfügung stehenden Zeit nicht erkennbar, kann ihm jedenfalls kein Fahrlässigkeitsvorwurf gemacht werden. Unter Umständen liegt bereits keine Amtspflichtverletzung vor.“
Vgl. hierzu unsere Entscheidungsbesprechung, die auch der Frage nachgeht eingeht, ob das Urteil auch auf freiwillige Feuerwehren übertragbar ist.
[Unser Beitrag zur zivilrechtlichen Rechtsprechung dieses Quartals findet sich hier.]
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17.10.2018/1 Kommentar/von Dr. Sebastian Rombey

BVerfG zum Rundfunkbeitrag – Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich sind verfassungsgemäß

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Wir freuen uns sehr, nachfolgend einen Gastbeitrag von Michael Klaus veröffentlichen zu können. Der Autor hat an der Rheinischen Friedrich-Wilhlems-Universität Bonn Jura studiert und ist derzeit wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer Kölner Wirtschaftskanzlei.
Mit Urteil vom 18. Juli 2018 hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich verfassungsgemäß sind. Mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht vereinbar ist allerdings, dass auch für Zweitwohnungen ein Rundfunkbeitrag zu leisten ist.
I. Gesetzgebungskompetenz der Länder, Art. 70, 105 GG
Umstritten war bereits die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Erhebung des Rundfunkbeitrages. Anders als für Steuern, deren Kompetenzgrundlagen in den Art. 105 ff. GG geregelt sind, wird die Kompetenz für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben von derjenigen für die jeweilige Sachmaterie umfasst.[1] Mangels Kompetenzgrundlage der Länder für eine „Rundfunksteuer“ in Art. 105ff. GG war im vorliegenden Fall eine Gesetzgebungskompetenz der Länder folglich nur dann zu bejahen, wenn der Rundfunkbeitrag als eine nichtsteuerliche Abgabe (in Gestalt einer sog. Vorzugslast) qualifiziert werden konnte[2].
Nach der Legaldefinition des § 3 Abs. 1 AO sind Steuern „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein […].“ An diese Definition knüpft nach Rechtsprechung des BVerfG auch das GG an, so dass für die verfassungsrechtliche Beurteilung auf § 3 Abs. 1 AO zurückgegriffen werden kann.[3]
Die Steuer unterscheidet sich von der nichtsteuerlichen Abgabe in Gestalt der sog. Vorzugslast grundlegend dadurch, dass die Abgabe vom Typ „Steuer“ nicht für die Erbringung oder das Anbieten einer staatlichen Gegenleistung erhoben wird[4]. Die nichtsteuerlichen Abgaben in Gestalt sog. Vorzugslasten sind demgegenüber entweder mit der Erbringung einer individuellen staatlichen Gegenleistung (so bei der Gebühr) oder mit der individuellen Möglichkeit zur Inanspruchnahme einer öffentlichen Leistung (so beim Betrag) verknüpft. Während die Steuer also der Finanzierung des allgemeinen Staatshaushalts dient, sollen durch Vorzugslasten die Kosten gedeckt werden, die die Gewährung einer staatlichen Leistung verursacht (Kostendeckung).[5] Zugleich wird hierdurch der individuell-zurechenbare Vorteil des Einzelnen, der aus der Leistung gezogen wird, abgegolten (Vorteilsabschöpfung).[6] Daneben können weitere Zwecke treten.[7]
Die Beschwerdeführer haben insbesondere geltend gemacht, dass nach der Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags dieser nicht mehr nur dann anfällt, wenn aufgrund eines vorhandenen Empfangsgerätes auch tatsächlich die Möglichkeit der Inanspruchnahme besteht, sondern die Abgabenpflicht nach § 2 Abs. 1 bzw. § 5 Abs. 1 RBStV (Rundfunkbeitragsstaatsvertrag) jeden trifft, der eine Wohnung bzw. eine Betriebsstätte im Geltungsgebiet des Rundfunkstaatsvertrages trifft. Durch den bloßen Bezug an die Wohnung (bzw. Betriebsstätte) sei die beitragspflichtige Gruppe mit der Allgemeinheit (nahezu) identisch und betreffe schon keinen abgrenzbaren Personenkreis. Zudem werde mit dem Rundfunkbeitrag kein besonderer wirtschaftlicher Nutzen, sondern ein allgemeiner Vorteil abgegolten. Der Rundfunkbeitrag stelle sich daher als (kompetenzwidrige) Steuer dar.
Das BVerfG hat diese Bedenken in seinem Urteil verworfen. Zunächst stellt das Gericht fest, dass das maßgebliche Kriterium für die abgabenrechtliche Qualifizierung die Finanzierungsfunktion sei:
„Maßgeblich für die Qualifizierung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe ist die Ausgestaltung des betreffenden Gesetzes. Die kompetenzrechtliche Einordnung einer Abgabe als Steuer oder nichtsteuerliche Abgabe richtet sich nicht nach ihrer gesetzlichen Bezeichnung, sondern nach ihrem tatbestandlich bestimmten materiellen Gehalt. Dabei ist keine ausdrückliche Bezugnahme auf die Leistung im Abgabentatbestand erforderlich, sondern es genügt, dass – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung – erkennbar ist, für welche öffentliche Leistung die Abgabe erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit der Abgabenbemessung verfolgt.“[8]
Hieraus folgt dann für den Rundfunkbeitrag, dass dieser auch im abgabenrechtlichen Sinne als Beitrag zu bewerten sei:
„Der Rundfunkbeitrag wird für die Möglichkeit erhoben, das Programm des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu empfangen, und dient gemäß § 1 RBStV der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag steht den Landesrundfunkanstalten und in dem im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag bestimmten Umfang dem ZDF, dem Deutschlandradio sowie den Landesmedienanstalten zu (§ 10 Abs. 1 RBStV). Es fließt nicht in den allgemeinen Haushalt. Die Abgabe dient vielmehr der funktionsgerechten Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und wird damit für einen besonderen Finanzbedarf erhoben.[9]
Dementsprechend könne „auch eine unbestimmte Vielzahl oder gar alle Bürgerinnen und Bürger […] zu Beiträgen herangezogen werden, sofern ihnen jeweils ein Vorteil individuell-konkret zugerechnet werden kann und soweit dessen Nutzung realistischerweise möglich erscheint.“[10]
II. Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG
Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG war problematisch, ob ein sachlicher Grund für die Belastung durch Rundfunkbeitrag bestand.
1. Notwendigkeit eines individuell- zurechenbaren Vorteils
Art. 3 Abs. 1 GG gewinnt im abgabenrechtlichen Kontext besonderes Gewicht als „Gebot der Belastungsgleichheit“[11]. Da der Beitragspflichtige i.d.R. zugleich Steuerzahler ist, muss ein individuell- zurechenbarer Vorteil beim Beitragspflichtigen eingetreten sein. Andernfalls fehlt es bereits an einem sachlichen Grund, der die zusätzliche Belastung des Beitragspflichtigen gegenüber dem nicht Beitragspflichtigen rechtfertigten könnte. Werden Beiträge erhoben, verlangt daher Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Differenzierung zwischen Beitragspflichtigen und nicht Beitragspflichtigen nach Maßgabe des Vorteils vorgenommen wird, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Beitrag abgegolten werden soll.[12]
Grundlegend wurde gegen die gesetzliche Ausgestaltung des Rundfunkbeitrags eingewandt, dass eine (faktisch) unbestimmte Anzahl von Bürgern herangezogen wird und eine klare Abgrenzung damit von vornherein nicht mehr möglich sei. Damit fehle es bereits an einem klar abgrenzbaren individuellen Vorteil, der abzugelten wäre.
Das BVerfG hat sich dieser Argumentation nicht angeschlossen. Die Heranziehung einer unbestimmten Anzahl von Personen schließe es noch nicht per se aus, dass ein individuell-konkret zurechenbarer Vorteil bei einer Vielzahl von Personen vorliege (siehe bereits oben). Aufgrund der umfassenden Heranziehung (nahezu) aller Bürger, ist aber fraglich, worin der individuell-konkret zurechenbare Vorteil gesehen werden kann.
Das BVerfG stellt klar, dass ein solcher Vorteil kann noch nicht darin gesehen kann, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk der gesamten Gesellschaft nutzt und in besonderem Maße die Grundlagen der Informationsgesellschaft fördert und einen wichtigen Beitrag zur Integration und Teilhabe an demokratischen, kulturellen und wirtschaftlichen Prozessen leistet. Der Rundfunkbeitrag stellt keine durch Vorzugslasten nicht finanzierbare „Demokratieabgabe“ [13] dar.
Erforderlich –aber auch ausreichend- ist vielmehr die Möglichkeit, dass (auch) für den konkret abgabepflichtigen Bürger eine realistische Möglichkeit zur Nutzung der öffentlichen Leistung oder Einrichtung besteht und der Empfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen Vorteil für den Bürger darstellt.
Ein realisierbarer Vorteil des Einzelnen kann zwar nicht in einer Steigerung des Gebrauchswertes der Wohnung durch die Empfangsmöglichkeit gesehen werden, da die Rundfunksempfangsmöglichkeit personenbezogen ist und es somit an einer zwingenden Verknüpfung der staatlichen Leistung mit der Raumeinheit der Wohnung.[14] Das Gericht sieht aber in der Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für den Bürger den entscheidenden Vorteil, dass dieser ihm die Möglichkeit gewährt „authentische, sorgfältig recherchierte Informationen, die Fakten und Meinungen auseinanderhalten“[15] zu erhalten. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk stelle daher „ein vielfaltsicherndes und Orientierungshilfe bietendes Gegengewicht“[16] zur Versorgung mit Informationen durch kommerzielle Anbieter dar. Diese Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks habe gerade im Hinblick auf die Digitalisierung –und damit einhergehend auch die Verbreitung von Falschinformationen- besonderes Gewicht gewonnen.[17] Auch an der Realisierbarkeit dieses Vorteils hat das Gericht aufgrund der Möglichkeit des Rundfunkempfangs grundsätzlich im gesamten Bundesgebiet keine Zweifel.[18]
Bei der Bestimmung der Zurechenbarkeit des individuellen Vorteils kann sich der Gesetzgeber auf einen weiten Entscheidungsspielraum berufen. Insofern war die Anknüpfung an die Wohnungsinhaberschaft ein vertretbares Zurechnungskriterium. Ihr liegt die nicht zu beanstandende und durch statistische Erhebungen gedeckte Erwägung zugrunde, dass die Adressaten des Programmangebots den Rundfunk typischerweise in der Wohnung empfangen können und nutzen und dass deshalb das Innehaben einer solchen Raumeinheit ausreichende Rückschlüsse auf die Nutzungsmöglichkeit als abzugeltenden Vorteil zulässt.[19]
2. Wahrung der Lastengleichheit
Art. 3 Abs. 1 GG verlangt im Abgabenrecht eine gleichheitsgemäße Belastung entsprechend der Leistungsfähigkeit des Abgabenschuldners.[20] Das Gericht hatte sich insbesondere mit dem Argument auseinandersetzen, dass der Beitrag nur einmal pro Wohnung erhoben wird, so dass Mehrpersonenhaushalte weniger stark als Einzelhaushalte belastet werden. Das BVerfG begründet die Verfassungsmäßigkeit dieser Ungleichbehandlung indes mit einem „weiten Einschätzungsspielraum“ des Gesetzgebers und der geringen Höhe der finanziellen Mehrbelastung von Einpersonenhaushalten. [21]
3. Wahrung des Gleichheitssatzes in besonderen Konstellationen
a) Rundfunkbeitrag für Zweitwohnungen verfassungswidrig
Hingegen verstößt die Bemessung des Beitrags bei Zweitwohnungen gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundsatz der Belastungsgleichheit. Dies folgt daraus, dass denknotwendig das Rundfunkangebot von einer Person nur an einem Ort wahrgenommen werden kann:
„Nach der derzeit geltenden Rechtslage wird der Zweitwohnungsinhaber für denselben Vorteil doppelt herangezogen. Der Vorteil ist personenbezogen in dem Sinne, dass es auf denjenigen Vorteil aus dem Rundfunkempfang ankommt, den die Beitragspflichtigen selbst und unmittelbar ziehen können. Das Rundfunkangebot kann aber von einer Person auch in mehreren Wohnungen zur gleichen Zeit nur einmal genutzt werden. Das Innehaben weiterer Wohnungen erhöht den Vorteil der Möglichkeit zur privaten Rundfunknutzung nicht, und zwar unabhängig davon, wie viele Personen in den jeweiligen Wohnungen zusammenwohnen […]. Nach der derzeitigen Regelung ist mit der Heranziehung einer Person in der Erstwohnung der Vorteil abgeschöpft, und kommt insoweit eine erneute Heranziehung einer Zweitwohnung nicht in Betracht.“[22]
Diese doppelte Belastung von Personen mit Zweitwohnung könne auch nicht durch Gründe der Verwaltungsvereinfachung oder zur Verhinderung von einer Missbrauchs- und Umgehungsgefahr gerechtfertigt werden.[23] Letztere drohe schon nicht, da der Beitragspflichtige unabhängig von der zusätzlichen Präsenz von Zweitwohnungsinhabern gem. § 2 RBStV zur Zahlung des Rundfunkbeitrags verpflichtet bleibe. [24]
b) Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten und für nicht zu ausschließlich privaten Zwecken genutzte Kraftfahrzeuge verfassungsgemäß
Hinsichtlich der Beitragspflicht für Betriebsstätten und für nicht ausschließlich privat genutzte Kraftfahrzeuge sieht das BVerfG durch den Empfang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einen Vorteil darin, dass durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk Informationen verbreitet werden, die einen betrieblichen bzw. unternehmerischen Bezug aufweisen:
„Die Beitragsschuldner können sich aus dem Rundfunkangebot Informationen für den Betrieb beschaffen sowie das Rundfunkangebot zur Information oder Unterhaltung ihrer Beschäftigten und ihrer Kundschaft nutzen[…]. Durch die Möglichkeit, Rundfunk in betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen zu empfangen, erwächst dem Betriebsstätteninhaber ein zusätzlicher erwerbswirtschaftlicher Vorteil, der anders ausgeprägt ist als der Nutzungsvorteil innerhalb der Betriebsstätte. Er bezieht sich zum einen auf Teile des Rundfunkprogramms, deren Nutzungsvorteil sich spezifisch während der Nutzung eines Kraftfahrzeugs realisieren lässt (etwa der Empfang von Verkehrsmeldungen). Zum anderen wird im Vergleich zu den Betriebsstätten von der Möglichkeit des Rundfunkempfangs in einem Kraftfahrzeug in einem gesteigerten Maß Gebrauch gemacht. Diese anders gelagerte Ausprägung des Nutzungsvorteils besteht etwa in Unternehmen mit Außendienstmitarbeitern.“[25]
Schließlich ist nach Ansicht des Gerichts die Zurechenbarkeit gegeben. Dem Gesetzgeber kommt hinsichtlich der Frage der Zurechenbarkeit eines individuellen Vorteils ein weiter Spielraum zu, der im vorliegenden Fall nicht überschritten war, da sowohl in Betriebsstätten als auch in betrieblich genutzten Kraftfahrzeugen üblicherweise Rundfunknutzung stattfindet.[26]
III. Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 S. 1 Halbsatz 2 GG
Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 Halbsatz 2 GG durch „Zwangsinformation“ seitens des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verneint das BVerfG zu Recht, da die Rundfunkbeitragspflicht keinen Zwang zur Konfrontation mit den über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verbreiteten Informationen begründet, so dass es jedenfalls an einem Eingriff fehlt.“[27]
IV. Fazit und Ausblick
Damit sind die stark umstrittenen verfassungsrechtlichen Fragen geklärt. Das Urteil bietet sich vor allem gut für eine mündliche Prüfung an, da hier juristisches Allgemeinwissen, wie z.B. die Unterscheidung von Steuer und Beitrag, abgefragt werden kann.
Ob der Rundfunkbeitrag darüber hinaus auch mit dem Unionsrecht vereinbar ist, ist noch offen. Das BVerfG konnte (und musste) sich in dem Urteil nur mit der Frage auseinander setzen, ob die Nichtvorlage an den EuGH durch das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeführer in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf den gesetzlichen Richter gem. Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.[28] Allerdings hat das Landgericht Tübingen mehrere Zwangsvollstreckungsverfahren ausgesetzt und den EuGH im Wege einer Vorlage gefragt, ob der Rundfunkbeitrag eine unionsrechtswidrige Beihilfe darstellt.[29] Eine Entscheidung des EuGH ist somit noch zu erwarten.

Fußnoten:
[1] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 51.
[2] Die Sachmaterie des öffentlich-rechtlichen rechtlichen Rundfunks fällt nach ständiger Rechtsprechung in die ausschließliche Landesgesetzgebung, vgl. BVerfGE 12, 205, 225ff.; BVerfG, Urt. v. 18. Juli 2018- 1 BvR 1675/16 – Rn. 51.
[3] BVerfG,   Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 53.
[4] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 53f.; vertiefend hierzu Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 104ff.
[5] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.
[6] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.
[7] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 106.
[8] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 56.
[9] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 59.
[10] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Leitsatz Nr. 2.
[11] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 65 m.w.N.
[12] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 66.
[13] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 75
[14] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 100.
[15] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 80.
[16] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 80.
[17] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 79f.
[18] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 82.
[19] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 87.
[20] Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, 20. Auflage, Rn. 174.
[21] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 104f.
[22] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 107.
[23] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 108ff.
[24] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 110.
[25] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 113f.
[26] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 117.
[27] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16- Rn. 135.
[28] BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2018 – 1 BvR 1675/16 – Rn. 138ff.
[29] LG Tübingen, Beschl. v. 03.08.2017, Az. 5 T 246/17 u. a.

07.08.2018/1 Kommentar/von Redaktion

Notiz: VGH Rheinland-Pfalz: Rundfunkabgabe ist verfassungskonform

Startseite, Tagesgeschehen

Der VGH Rheinland-Pfalz hat heute entschieden, dass die seit 2013 erhobene Abgabe zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verfassungskonform ist. Es handele sich abgabenrechtlich nicht um eine Steuer (für die den Ländern die Gesetzgebungskompetenz fehlt), sondern tatsächlich um einen Beitrag, weil die Abgabe als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer konkreten Leistung – des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – erhoben werde. Dass der Gesetzgeber an die bloße Innehabung eines Wohnsitzes (den fast jeder hat, vgl. § 7 BGB) anknüpfe, stehe der Annahme eines Beitrags nicht entgegen. Auch verstoße die Abgabe nicht gegen Grundrechte, insbesondere nicht gegen den Gleichheitssatz. Die Rundfunkabgabe ist damit noch nicht „in trockenen Tüchern“: Am Donnerstag entscheidet der VGH Bayern über dieselben Rechtsfragen. Da auch einige größere Unternehmen Klage erhoben haben, bei denen die Prozesskosten eine untergeordnete Rolle spielen, steht aber zu erwarten, dass auch dann noch nicht das letzte Wort gesprochen sein wird. Die eigentliche Frage lautet freilich, warum so viele Menschen nicht bereit sind, für das angeblich so tolle Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Abgabe zu entrichten.
Zum Urteil des VGH Rheinland-Pfalz geht es hier.
Nachtrag vom 15.5.2014: Der VGH Bayern hat die Auffassung seiner Kollegen aus Koblenz bestätigt, zum Urteil geht es hier.

13.05.2014/2 Kommentare/von Redaktion

Zur Diskussion über die Rundfunkabgabe

Öffentliches Recht, Rechtsgebiete, Schon gelesen?, Startseite, Tagesgeschehen, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht

Wir freuen uns einen Gastbeitrag von Julia Stinner veröffentlichen zu können. Sie hat in Bonn studiert und wählte den Schwerpunkt „Staat und Verfassung im Prozess der Internationalisierung“. Sie ist derzeit als studentische Mitarbeiterin am Strafrechtlichen Institut der Universität Bonn bei Prof. Dr. Kindhäuser tätig. Ihr Artikel befasst sich mit der Problematik des neu eingeführten pauschalen Rundfunkbeitrags, dessen Pflicht zur Entrichtung nicht mehr an die tatsächliche Rundfunkteilnahme, sondern generell an das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines nicht lediglich privat genutzten Fahrzeugs gekoppelt ist.

Zur Diskussion über die Rundfunkabgabe

Viel diskutiert, berichtet und gestritten wird aktuell über den Rundfunkbeitrag, der seit Anfang des Jahres die Gebühr zur Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ablöste. Mit einem Streifzug durch das Abgabensystem, einer kurzen Darstellung der finanzverfassungsrechtlichen Hintergründen und einem Aufzeigen der angebrachten Kritik soll vorliegend das Thema insoweit behandelt werden, dass auch ohne Spezialwissen die Problematik erkannt und nachvollzogen werden kann.
I. Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Bürger
Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk kommt neben einem Grundversorgungsauftrag für eine unabhängige, demokratische und pluralistische Meinungsbildung vor allem eine bedeutende historische Funktion als dezentrale Einrichtung der Alliierten nach dem Zweiten Weltkrieg zu. Auf Initiative der damaligen Besatzungsmächte wurden erst sechs, später neun Landesrundfunkanstalten gegründet, die bis heute existieren.[1] Dabei umfasst der Begriff des Rundfunks sowohl Hörfunk- als auch Fernsehprogramme.
Weil der öffentlich-rechtliche Rundfunk staatsfern finanziert werden sollte, um Unabhängigkeit zu wahren und staatlichen Einfluss zu verhindern (anders als in der Weimarer Republik), fand die Finanzierung bis zum 31.12.2012 über eine Rundfunkgebühr statt. Alle zahlungspflichtigen Bürger ermöglichten mit den aus der Gebühr zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln die Basis der Arbeit und Programme von ARD, ZDF und beispielsweise des Deutschlandradios. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Rundfunkurteilen wiederholt darauf hingewiesen, dass der Rundfunk elementar für eine öffentliche und individuelle Meinungsbildung sei und dass ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung aller gesellschaftlich relevanten Kräfte gewährleistet werden muss.[2]
II. Finanzverfassungsrechtliche Möglichkeiten der Abgabenerhebung
Aus diesem Grundauftrag, der dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zukommt, folgt aber nicht zwingend eine Finanzierung über Gebühren, wie sie jahrelang erfolgte. Für die Forderung von Abgaben ist zunächst primär das Grundgesetz mit seinen finanzverfassungsrechtlichen Regelungen der Art. 104a ff. GG Maßstab. Vorgesehen ist dort in erster Linie die Finanzierung allgemeiner Aufgaben durch Steuern, die in klaren und verbindlichen Grenzen von den Bürgern erhoben werden dürfen (sog. Steuerstaatsprinzip).
Dass das Grundgesetz strikte und grundsätzlich abschließende Regelungen zu Fragen der Einführungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenz für steuerliche Abgaben enthält, kommt vor allem auch den Bürgern zugute, die dadurch vor weiteren außerplanmäßigen Belastungen und finanziellen Eingriffen geschützt werden sollen. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben soll die Schutzfunktion, die freiheits- und gleichheitsschützend neben den staatsorganisationsrechtlichen Inhalt der Finanzverfassung tritt, nicht aushebeln.
Nichtsteuerliche Abgaben sind Gebühren, Beiträge und Sonderabgaben.
Zur Abgrenzung sei daher jeweils ein Definitionsansatz der verschiedenen Abgabentypen erlaubt:
1) Eine Steuer ist eine Zahlungspflicht des Bürgers an den Staat, die ohne konkrete Gegenleistung erfolgt und der Finanzierung allgemeiner Aufgaben dient; siehe auch die Legaldefinition in § 3 I Hs 1 AO.
2) Gebühren und Beiträge hingegen sind sogenannte Vorzugslasten, die dem Bürger für einen vom Staat gewährten Vorteil auferlegt werden. Die Gebühr stellt dabei auf die tatsächliche Inanspruchnahme einer Leistung ab, während der Beitrag die reine Möglichkeit des infrastrukturellen Zugangs genügen lässt (Bsp: Rückmeldegebühr an der Uni – Sozialversicherungsbeiträge).
3) Sonderabgaben schließlich richten sich an eine homogene und klar abgrenzbare Gruppe von Personen, die zur Finanzierung eines konkreten außerfiskalischen Zwecks belastet werden, weil sie eine besondere Sachnähe zu diesem Zweck aufweisen. Ein zulässiges Beispiel ist etwa die Abgabe deutscher Banken zur Finanzierung der Aufsichtstätigkeit der BaFin (zur finanzverfassungsrechtlichen Zulässigkeit parafiskalischer Sonderabgaben siehe in diesem Zusammenhang bereits hier).
III. Unterschied der Gebühren- und Beitragsfinanzierung des Rundfunks
Die alte Rundfunkgebühr knüpfte ihrer Definition nach an der tatsächlichen Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an. Dies war historisch jedenfalls insofern gerechtfertigt, als der Rundfunk ursprünglich der Reichspost zugeordnet war und es keine anderen Möglichkeiten der Inanspruchnahme gab. Diese Legitimation ist jedoch mit Einführung eines dualen Rundfunksystems, also dem Nebeneinander von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk entfallen. Der Gebühr kam daher zum Teil bereits faktische Beitragswirkung zu, weil nicht mehr auf die tatsächliche Inanspruchnahme des Rundfunks, sondern größtenteils auf eine potentielle Nutzungsmöglichkeit abgestellt wurde.
Der nun eingeführte Beitrag knüpft jedoch nicht an die Nutzungsmöglichkeit an sich an, sondern rückt vielmehr die sogenannten Raumeinheiten in den Fokus. In der Einleitung des Rundfunkbeitragsstaatsvertrages der Länder (RBStV) heißt es dazu: „Jetzt ist Anknüpfungspunkt der Beitragspflicht allein das Innehaben einer Wohnung, einer Betriebsstätte oder eines nicht lediglich privat genutzten Fahrzeugs.“ Weil in den meisten Fällen der Haushalt Konnexitätspunkt geworden ist, titelten schon kurz darauf viele Medien mit der neuen Haushaltsabgabe. Ob überhaupt ein Empfangsgerät vorhanden ist, ist nunmehr irrelevant. Hauptunterschied der Systeme ist also der Ansatzpunkt zur Abgabenpflicht.
IV. Kritik am derzeitigen Beitragssystem
Eben dieser Hauptunterschied ist Nährboden für Kritik. Die Anknüpfung am Haushalt auszurichten, kommt in der Wirkung nahezu einer Steuer gleich. Diese Finanzierungsmöglichkeit findet durchaus Fürsprecher mit der Überlegung, dass die Rundfunkgrundversorgung als öffentliche Aufgabe eben auch von der Gesamtbevölkerung nach steuerrechtlichen Prinzipien zu tragen sei.[3] Eine Steuer wäre jedoch bereits formell verfassungswidrig, weil es den Ländern an einer Gesetzgebungskompetenz fehlt.[4] Den Rundfunkanstalten fehlt, anders als etwa den Kirchen als öffentlich-rechtliche Körperschaft, die Kompetenz des Steuerertrages.[5] Zudem erscheint problematisch, dass die Rundfunkabgabe zweckgebunden ist und damit dem Wesen einer Steuer widersprechen würde.[6]
Scheidet eine steuerbasierte Finanzierung demnach aus, stehen dem Beitragsmodell weitere, nicht von der Hand zu weisende, kritische Argumente entgegen: Ausgangspunkt der Reformüberlegungen war zunächst, dass der technischen Entwicklung Rechnung getragen werden sollte. Auch neuartige Empfangsgeräte sollten von der Abgabenpflicht umfasst, die steigenden Vollzugs- und Erhebungsprobleme vermieden und so für mehr Gerechtigkeit unter den Abgabenschuldnern gesorgt werden. Problematisch erscheint nun allerdings, dass die Beitragspflicht von der Rundfunkteilnahme vollständig entkoppelt wurde.[7] Jeder, der mit einer Wohnung gemeldet ist, eine Betriebsstätte oder ein gewerblich genutztes Kfz unterhält, zahlt 17,98 Euro pro Monat. Ein reduzierter Betrag, wie für die frühere Nutzung etwa nur eines Radios, ist entfallen. Ein solch einheitlicher Beitrag dürfte indes als eine zulässige Typisierung bei massentypischen Vorgängen angesehen werden – fraglich ist aber, wo die Grenze des Zulässigen liegt.[8] Paul Kirchhof, der die Grundlage für dieses System mit seinem Gutachten legte, zieht bei dieser Typisierung folgenden Vergleich: „Belastet werden die Menschen, die eine Leistung üblicherweise nutzen. Das ist vergleichbar einer Kurtaxe, die jeder Urlauber zahlt, auch wenn er nie in den Kurpark geht, oder einem Anliegerbeitrag für neue Straßen, auch wenn der Anlieger kein Auto fährt“[9]. Dagegen kann eingewendet werden, dass die Begünstigung einer mediengestützten Informationskultur nicht den für eine Vorzugslast erforderlichen Vorteil begründe und dass es an einem individuell zurechenbaren Vorteil fehle.[10] Die Unwiderlegbarkeit der Vermutung, dass jeder Haushalt den Rundfunk nutzt, sprengt daher wohl die Grenze des Zulässigen.
Befürworter des Beitrags führen dagegen ins Feld, dass es statistisch bewiesen sei, dass nahezu 100% der Haushalte über irgendein Gerät verfügten, mit dem Rundfunkempfang möglich und daher eine Beitragspflicht geboten und billig sei. Bei einer solch hohen Ausstattungsquote sei es zulässig, die Abgabenpflicht nicht mehr an die Rundfunkempfangsgeräte selbst anzuknüpfen, sondern an solche Raumeinheiten, in denen die Geräte typischerweise stünden, eingebaut seien bzw. genutzt würden.[11] Die jeweils hinter den Raumeinheiten stehenden sozialen Gruppen seien durch diese Zuordnung hinreichend eingegrenzt und könnten daher auch nach § 2 III 1 RBStV i.V.m. § 44 AO gesamtschuldnerisch herangezogen werden. Die Rechtfertigung wird nach diesem Ansatz wohl auf das unvermeidbare Phänomen von solidarischen Finanzierungsmodellen gestützt.
Stichhaltiger dürfte jedoch die Position der Kritiker sein, die insbesondere auch auf einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 I GG abstellt. In Verbindung mit der Beitragspflicht betrieblich genutzter Kfz ist höchst fraglich, warum diese abgabenpflichtig sein sollen, privat genutzte dagegen nicht. Degenhart spricht von einer „signifikanten Ungleichbehandlung gegenüber dem privaten Bereich“[12]. Darüber hinaus ist in der Erfassung betrieblich genutzter Kfz faktisch die Wiedereinführung einer (systemwidrigen) gerätebezogenen Gebühr zu erblicken, mit der sich der Gesetzgeber vom Erfordernis des auf die Person konzentrierten Abgabenbestandes entfernt.[13]
Ein weiterer Streitpunkt ist schließlich die Aufkommensneutralität: Während die Rundfunkanstalten weitestgehend dementieren, dass sie mehr Geld in Zukunft zur Verfügung haben, weil ein etwaig erhöhtes Beitragsaufkommen auf folgende Zeiträume angerechnet würde, steht dem jedoch entgegen, dass durch insgesamt höhere Zahlungsverpflichtungen und dafür nun nicht mehr vorhandene Vollzugsdefizite die Mehreinnahmen so beträchtlich sein dürften, dass sie über das „Maß des Funktionsnotwendigen“[14] hinausgehen.
V. Ausblick
Davon ausgehend, dass selbst Kritiker wie Degenhart ein Beitragsmodell für grundsätzlich realisierbar halten[15] und dass von einer ebenso grundsätzlichen Verfassungskonformität einer beitragsartigen Finanzierung[16] ausgegangen werden kann, ist die konkrete Ausgestaltung des jetzigen Systems jedoch höchst zweifelhaft. Noch sind erste Entscheidungen offen, aber zweifelsfrei werden sich die Gerichte mit der Loslösung der Zahlungspflicht vom tatsächlichen Rundfunkempfang, den näheren Ausgestaltungen für die Betriebe und der Beitragspflicht für gewerblich genutzte Kfz- im Gegensatz zu privat genutzten – auseinander setzen müssen. Die Diskussion um den Rundfunkbeitrag ist daher wohl noch lange nicht abgeschlossen.

[1] Landesrundfunkanstalten sind z.B. der SWR, NDR oder der WDR.

[2] Vgl. BVerfGE 12, 205, (260ff.).

[3] Vgl. Waldhoff, AcP 2011, 1, (4).

[4] Zum Gutachten von Christoph Degenhart siehe FAZ vom 26. Januar 2013; ferner auch Schneider, NVwZ 2013, 19.

[5] Siehe hierzu den abschließenden Katalog des Art. 106 GG; bzgl der Kirchen Art. 140 GG iVm Art. 137 VI WRV.

[6] So auch Kösters, ZUM 2012, 946, (948).

[7] Vgl. Degenhart, ZUM 2011, 193.

[8] Vgl. BVerwG, Urt. v. 27.10.2010 – NJW 2011, 946.

[9] Siehe Interview mit Paul Kirchhof in der FAZ vom 19. Januar 2013. Auch online abrufbar unter: http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/recht-steuern/paul-kirchhof-im-gespraech-der-rundfunkbeitrag-ist-wie-eine-kurtaxe-12030778.html.

[10] Vgl. Sachs/Siekmann, GG, 5. Aufl. 2009, Vor Art. 104 a, Rn. 116.

[11] Vgl. Schneider, NVwZ 2013, 19, (21).

[12] Siehe Degenhart, ZUM 2012, 197.

[13] Vgl. Degenhart, ZUM 2011, 193, (197).

[14] Siehe BVerfGE 119, 181, (219).

[15] Vgl. Degenhart, ZUM 2011, 193f.

[16] Vgl. Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, Rundfunkstaatsvertrag Kommentar, Stand: 2005, § 13 RfStV, Rn. 7.

20.02.2013/1 Kommentar/von Gastautor

Schlagwortarchiv für: Rundfunkbeitrag

BVerfG: Erhöhung des Rundfunkbeitrags nach erfolgreicher Verfassungsbeschwerde

Rechtsprechungsüberblick Öffentliches Recht (Quartal 3/2018)

BVerfG zum Rundfunkbeitrag – Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrages für die Erstwohnung und im nicht privaten Bereich sind verfassungsgemäß

Notiz: VGH Rheinland-Pfalz: Rundfunkabgabe ist verfassungskonform

Zur Diskussion über die Rundfunkabgabe

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