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Alexandra Ritter

Die verschiedenen gerichtlichen Verfahren vor dem EuG und dem EuGH – Teil 1

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Der folgende Beitrag beschäftigt sich mit den Klagen vor den europäischen Gerichten in der Form, wie sie im ersten Examen oder in Vorlesungen zum Europarecht geprüft werden können. Das Europarecht ist in Ausbildung und Praxis nicht mehr wegzudenken. Dennoch wird häufig berichtet, dass gerade in der Examensvorbereitung im Rahmen von Repetitorien diesem Rechtsgebiet verhältnismäßig wenig Zeit und Mühe zugewendet wird. Nicht selten sind Examenskandidat:innen daher enttäuscht, wenn doch eine Klausur aus dem Europarecht gestellt wird und wenn diese dann noch eine prozessuale Einkleidung verlangt, geraten einige in Verzweiflung. Dieser Beitrag soll daher einen Überblick über die Verfahren vor den europäischen Gerichten bieten, in Gestalt von erläuterten Prüfungsschemata für die Zulässigkeitsprüfung und einem Einstieg in die Begründetheitsprüfung. Denn gerade wegen der soeben geschilderten Lage, kann man sich mit einer guten Klausur im Europarecht von den übrigen Kandidat:innen abheben und überdurchschnittliche Noten erreichen.

Besonders hilfreich bei Zusammenstellung der folgenden Darstellungen waren der Beitrag „Europarecht im Examen – Rechtsschutz vor den europäischen Gerichten“ von Professor Dr. Matthias Ruffert gemeinsam mit den wissenschaftlichen Mitarbeiter:innen Grischek und Schramm in der JuS 2022, 814, sowie die Prüfungsschemata von Professor Dr. Matthias Pechstein, der diese frei zugänglich hier auf der Internetseite seines Lehrstuhls an der Europauniversität Viadrina Frankfurt (Oder) zur Verfügung stellt.

Dies ist der erste von zwei Teilen. In Teil 1 werden die Nichtigkeitsklage und das Vertragsverletzungsverfahren dargestellt. In Teil 2 folgen das Vorabentscheidungsverfahren und die Schadensersatzklage (Unionsrechtlicher Amtshaftungsanspruch).

A)           Nichtigkeitsklage, Art. 263 AEUV

Die Nichtigkeitsklage dient der Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Rechtssetzungsakten auf Unionsebene, von Handlungen des Rates, der Kommission und der Europäischen Zentralbank und von Handlungen der Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union mit Wirkung gegenüber Dritten, Art. 263 Abs. 1 AEUV. Sie ähnelt daher der abstrakten Normenkontrolle vor dem BVerfG, während das Vorabentscheidungsverfahren gewisse Ähnlichkeiten zur konkreten Normenkontrolle vor dem BVerfG aufweist.

I.              Zulässigkeit

Bei prozessualer Einkleidung teilt sich die Prüfung schlicht in die bekannten Teile „Zulässigkeit“ und „Begründetheit“ auf. Die Nichtigkeitsklage ist zulässig, wenn die folgenden Voraussetzungen vorliegen.

1.             Zuständigkeit

Die Zuständigkeit für Verfahren vor den europäischen Gerichten richtet sich nach den Art. 256 ff. AEUV. Im Falle der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV ist gem. Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 S. 1 AEUV grundsätzlich das Gericht (EuG) zuständig. Abweichendes kann sich jedoch aus der Satzung des EuGH (EuGH-Satzung) oder durch die Übertragung an Fachgerichte nach Art. 257 AEUV ergeben.

Nach Art. 51 EuGH-Satzung ist der EuGH zuständig für Nichtigkeitsklagen von Mitgliedstaaten oder Unionsorganen. Das EuG bleibt zuständig für Nichtigkeitsklagen von natürlichen und juristischen Personen (und bestimmte Klagen der Mitgliedstaaten).

2.             Parteifähigkeit

Die aktive Parteifähigkeit kommt den in Art. 263 Abs. 2 bis 4 AEUV Genannten zu: das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission (Abs. 2); der Rechnungshof, die Europäischen Zentralbank und der Ausschuss der Regionen (Abs. 3); natürliche und juristische Personen (Abs. 4).

Die passive Parteifähigkeit kommt den in Art. 263 Abs. 1 S. 1 AEUV Genannten zu: der Rat, die Kommission, das Europäische Parlament, die Europäische Zentralbank, der Europäische Rat, die Einrichtungen und sonstige Stellen der Union.

1.             Klagegegenstand

Ob ein tauglicher Klagegegenstand vorliegt, richtet sich danach, ob es sich um eine Organklage oder Klage eines Mitgliedstaates (Art. 263 Abs. 2 und 3 AEUV) handelt oder um eine Individualklage (Art 263 Abs. 4 AEUV). In jedem Fall muss es sich um Handlungen mit Rechtswirkung handeln. Keine tauglichen Klagegenstände sind daher bloße Empfehlungen, Stellungnahmen oder interne Handlungen.

a)             Organklage oder Klage eines Mitgliedstaates

Bei der Organklage oder Klage eines Mitgliedstaates können

  • Verordnungen,
  •  Richtlinien,
  • Beschlüsse und
  • alle anderen Handlungen der Unionsorgane, soweit sie dazu bestimmt sind, Rechtswirkungen nach außen zu erzeugen,

tauglicher Klagegegenstand sein.

b)            Individualklagen

Bei Individualklagen sind

  • an den Kläger gerichtete Handlungen (Beschluss i. S. v. Art. 288 Abs. 4 S. 2 AEUV),
  • Rechtsakte mit Verordnungscharakter, (= Normativakte, die keine Gesetzgebungsakte sind), die keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen und
  • Sonstige Handlungen (mit Rechtswirkung nach außen)

taugliche Klagegenstände.

2.             Richtiger Beklagter

Richtiger Beklagter der Nichtigkeitsklage ist das Unionsorgan, das den streitgegenständlichen Rechtsakt erlassen hat.

3.             Klageberechtigung

a)             Privilegierte Klageberechtigte

In Art. 263 Abs. 2 AEUV werden die sog. „privilegiert Klageberechtigten“ genannt. Sie sind ohne Weiteres klageberechtigt. Dazu gehören:

  • Die Mitgliedstaaten
  • Das Europäische Parlament
  • Der Rat
  • Die Kommission

b)            Teilprivilegierte Klageberechtigte

Art. 263 Abs. 3 benennt die sog. „teilprivilegierten Klageberechtigten“. Sie sind klageberechtigt, wenn die Nichtigkeitsklage dazu dient, die eigenen organschaftlichen Rechte und Befugnisse zu schützen. Dazu gehören:

  • Der Rechnungshof
  • Die Europäische Zentralbank
  • Der Ausschuss der Regionen

c)             Natürliche und juristische Personen

Auch natürliche und juristische Personen können klageberechtigt sein. Hierbei ist gem. Art. 263 Abs. 4 AEUV zu differenzieren:

Art. 263 Abs. 4 Var. 1 AEUV: Ist die natürliche oder juristische Person Adressat einer angefochtenen Handlung, ist sie uneingeschränkt klageberechtigt.

Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV: Ist die natürliche oder juristische Person unmittelbar und individuell durch den angegriffenen Rechtsakt betroffen, müssen folgende Voraussetzungen vorliegen:

Betroffenheit: Ein tatsächliches Interesse des Klägers ist beeinträchtigt.

Unmittelbar: Der Rechtsakt selbst greift in das tatsächliche Interesse des Klägers ein und es bedarf keiner weiteren durchführenden Maßnahme, es sei denn die durchführende Maßnahme ist gewiss, muss zwingend ergehen oder wurde bereits erlassen. Nicht hierunter fallen bspw. Richtlinien, die noch von Mitgliedstaaten umgesetzt werden müssen und diesen dabei Umsetzungsspielraum zusteht.

Individuell: Der streitige Rechtsakt berührt den Kläger wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände und betrifft ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie einen Adressaten (sog. Plaumann-Formel).

Art. 263 Abs. 4 Var. 3 AEUV: Bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter genügt die unmittelbare Betroffenheit. Hierunter fallen aber keine Gesetzgebungsakte, also auch keine Verordnungen iSv Art. 288 Abs. 2 AEUV (EuGH v. 3.10.2013 – C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami u. a.), diese fallen bereits unter Art. 263 Abs. 4 Var. 2 AEUV.

4.             Klagegründe

Als Klagegrund muss einer der in Art. 263 Abs. 2 AEUV genannten Gründe geltend gemacht werden:

  • Unzuständigkeit
  • Verletzung wesentlicher Formvorschriften
  • Verletzung der Verträge oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm
  • Ermessensmissbrauch

5.             Form der Klageerhebung

Die Klageschrift muss Art. 21 Abs. 1 S. 2 EuGH-Satzung sowie Art. 38 VerfO-EuGH bzw. Art. 76 VerfO-EuG genügen.

6.             Frist

Art. 263 Abs. 6 AEUV bestimmt für die Klageerhebung eine Frist von zwei Monaten. Die Frist beginnt je nach Fall mit Bekanntgabe der betreffenden Handlung, ihrer Mitteilung an den Kläger oder in Ermangelung dessen mit dem Zeitpunkt der Kenntniserlangung.

7.             Rechtsschutzbedürfnis

Das Rechtsschutzbedürfnis ist in der Regel nicht problematisch. Es kann jedoch fehlen, wenn der fehlerhafte Rechtsakt zum Zeitpunkt der Klageerhebung bereits aufgehoben oder der Mangel vollständig beseitigt ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis kann dann dennoch angenommen werden, wenn

  • eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht,
  • Rechtsfragen von grundlegender Bedeutung für das Funktionieren der Union betroffen sind oder
  • die Verurteilung des Unionsorgans die Grundlage für einen Amtshaftungsanspruch des Klägers gegen die Union begründen kann (Art. 340 Abs. 2 AEUV).

II.           Begründetheit

Die Nichtigkeitsklage ist begründet, wenn der Klagegrund (Art. 263 Abs. 2 EUV) tatsächlich gegeben ist und die Handlung damit rechtswidrig war. In der Klausur wird der geltende gemachte Klagegrund im Obersatz benannt. Danach sollte die Prüfung die im Sachverhalt gegebenen Informationen strukturiert abarbeiten. Häufig wird Gegenstand der Klausur sein, dass eine Verletzung der Verträge oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm im Raum steht. Das können die Grundfreiheiten und europäischen Grundrechte sein, aber auch andere unionsrechtliche Grundsätze wie z.B. der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gem. Art. 4 Abs. 3 EUV kann Gegenstand der Prüfung sein

Folge einer begründeten Nichtigkeitsklage ist gem. Art. 264 Abs. 1 AEUV, dass der EuGH die angefochtene Handlung für nichtig erklärt, wobei gem. Art. 264 Abs. 2 AEUV die ganze oder teilweise Fortgeltung des Rechtsakts erklärt werden kann.

Bei der Nichtigkeitsklage muss für den Einstieg in die Prüfung kaum etwas auswendig gelernt werden, den Art. 258 ff und Art. 263 AEUV lassen sich alle wesentlichen Informationen entnehmen. Zudem ist die Zulässigkeitsprüfung verhältnismäßig kurz, lediglich für den Fall, dass eine natürliche oder juristische Person klagt, kann sie etwas länger werden.

B)           Vertragsverletzungsverfahren, Art. 258

Das Vertragsverletzungsverfahren ist ein Instrument der Europäischen Kommission als „Hüterin der Verträge“ die Einhaltung des Unionsrechts durch die Mitgliedstaaten durchzusetzen.

I.              Zulässigkeit

Die Anrufung des EuGH im Vertragsverletzungsverfahren ist zulässig, wenn die folgenden Voraussetzungen vorliegen.

1.             Zuständigkeit

Für das Vertragsverletzungsverfahren ist gem. Art. 256 Abs. 1 UAbs. 1 AEUV iVm Art. 51 EuGH-Satzung der EuGH zuständig.

2.             Parteifähigkeit

Bei dem Vertragsverletzungsverfahren ist ausschließlich die Kommission aktiv parteifähig, Art. 258 Abs. 1 AEUV.

Die passive Parteifähigkeit kommt ausschließlich den Mitgliedstaaten zu, Art. 258 Abs. 1 AEUV.

3.             Vorverfahren

Bevor die Europäische Kommission den EuGH anrufen kann, muss ein Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt werden, Art. 258 Abs. 1 AEUV.

a)             Mahnschreiben

In einem ersten Schritt muss die Europäische Kommission ein Mahnschreiben mit den folgenden Angaben an den Mitgliedstaat senden:

  • Ankündigung über die Einleitung des formalen Vorverfahrens,
  • Mitteilung der Tatsachen, die nach Ansicht der Europäischen Kommission den Vertragsverstoß begründen sowie der verletzten Bestimmungen des Unionsrechts,
  • Aufforderung, sich im Rahmen einer von der Europäischen Kommission bestimmten Frist zu den Vorwürfen zu äußern.

b)            Stellungnahme

Die Europäische Kommission erlässt daraufhin eine begründete Stellungnahme, in der sie erneut eine Frist zur Abhilfe der Vertragsverletzung setzt.

c)             Nichtbefolgung

Der Mitgliedstaat darf auch innerhalb der zweiten Frist das betreffende Verhalten nicht eingestellt haben (Art. 258 Abs. 2 AEUV).

4.             Klagegegenstand

Der Klagegegenstand ist die Behauptung der Europäischen Kommission, der Mitgliedstaat habe durch ein ihm zurechenbares Verhalten gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen. Der Klagevorwurf darf nicht gegenüber dem in der Stellungnahme beschriebenen Umfang erweitert werden. Den Prüfungsmaßstab bildet das gesamte Unionsrecht, also sowohl Primär- als auch Sekundärrecht sowie das in die Unionsrechtsordnung integrierte Völkerrecht.

5.             Klageberechtigung

Die Europäische Kommission ist klageberechtigt, wenn sie von der Vertragsverletzung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht überzeugt ist.

6.             Form und Zeitpunkt der Klageerhebung

Hinsichtlich der Form gilt das Schriftformerfordernis, vgl. Art. 21 EuGH-Satzung iVm Art. 38 VerfO-EuGH.

Des Weiteren gibt es keine besondere Klagefrist, jedoch ist eine Verwirkung denkbar, wenn die Klageerhebung rechtsmissbräuchlich verzögert wird.

7.             Rechtsschutzbedürfnis

Maßgeblich für das Rechtsschutzbedürfnis ist der Zeitpunkt, in dem die Frist der Stellungnahme (zweite Frist) abläuft. Wenn in diesem Zeitpunkt die gegen den Mitgliedstaat erhobenen Vorwürfe nicht vollständig ausgeräumt sind, besteht das Rechtsschutzbedürfnis. Anderen falls ist das Klageziel erreicht und die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig abzuweisen.

II.           Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn die vom Kläger behaupteten Tatsachen zutreffen, das angegriffene Verhalten dem beklagten Mitgliedstaat zurechenbar ist und sich hieraus ein Verstoß gegen eine Bestimmung des Unionsrechts ergibt.

Wie auch bei der Nichtigkeitsklage folgt hier eine strukturierte Prüfung dahingehend, ob das Verhalten des Mitgliedstaates mit den Normen des Unionsrechts vereinbar ist. In Klausuren wird häufig der gestellte Sachverhalt Anhaltspunkt dafür liefern, welche Normen des Unionsrechts in die Prüfung eingehen sollen. In der Praxis verletzen Mitgliedstaaten das Unionsrecht häufig durch nicht rechtzeitige oder nicht richtige Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht – aber auch eine Verletzung der Grundfreiheiten kann Gegenstand der Klausur sein.

Ist die Klage der Europäischen Kommission begründet, stellt der EuGH also eine Verletzung fest, ist der Mitgliedstaat verpflichtet, Maßnahmen zu treffen, um der Verletzung abzuhelfen, Art. 260 Abs. 1 AEUV. Kommt der Mitgliedstaat dem nicht nach, kann die Europäische Kommission gem. Art. 260 Abs. 2 AEUV einen Antrag beim EuGH stellen und dieser die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds verhängen.

C)           Staatenklage, Art. 259 AEUV

Die Staatenklage ist eine Form des Vertragsverletzungsverfahrens, bei dem die Europäische Kommission erst tätig wird, nachdem ein Mitgliedstaat den EuGH angerufen hat, weil er der Auffassung ist, dass ein anderer Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat. Die zu prüfenden Voraussetzungen entsprechen denjenigen des unter B) dargestellten Vertragsverletzungsverfahrens mit wenigen Modifikationen:

Aktive Parteifähigkeit: aktiv parteifähig sind nur Mitgliedstaaten, Art. 259 Abs. 1 AEUV.

Vorverfahren: Auch hier muss ein Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt werden, das in Art. 259 Abs. 2 bis 4 AEUV geregelt ist. Es entspricht weitgehend dem oben geschilderten Verfahren, ist aber so modifiziert, dass beide beteiligten Mitgliedstaaten einbezogen werden.

Klagegegenstand: Der Klagegegenstand ist die Behauptung des klagenden Mitgliedstaates, der beklagte Mitgliedstaat habe durch ein ihm zurechenbares Verhalten gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen. Der Prüfungsmaßstab ist derselbe.

Klageberechtigung: Der klagende Mitgliedstaat ist klageberechtigt, wenn er von der Vertragsverletzung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht überzeugt ist.

/von
Gastautor

Aktuelle Entwicklungen zum Grundsatz des Anwendungsvorrangs im Unionsrecht

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Wir freuen uns, nachfolgenden Gastbeitrag von Nina Alizadeh Marandi, LL.M. veröffentlichen zu können. Die Autorin ist Rechtsreferendarin am OLG Hamburg und in der Kanzlei Menschen und Rechte in Hamburg tätig.
 
I. Hintergrund
Wie die Berichte der Kommission zur Rechtsstaatlichkeit von September 2020 und Juli 2021 zeigen, ist die Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten trotz generell hoher Standards kein unantastbares Gut. Neben Defiziten in der Medienfreiheit und des Medienpluralismus in Ungarn hat sich auch die Situation in Polen mit Blick auf die Unabhängigkeit der Justiz systematisch verschlechtert. Die polnische Regierung begann 2015 eine schrittweise Justizreform und verfolgte damit das Ziel einer stärkeren Kontrolle der Politik über die Gerichte. Die Rechtsstaatskrise der EU fand darauf einen weiteren Höhepunkt in einer Entscheidung des polnischen Verfassungsgerichts (Tribunal Konstytucyjny, 07.10.2021 – K 3/21), welches sich am 07.10.2021 gegen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts ausspricht, und damit einen der Grundpfeiler der europäischen Rechtsunion antastet.
Das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht ist im Lissabon-Vertrag nicht verbindlich geregelt. Lediglich die rechtlich unverbindliche Erklärung Nr. 17 statuiert, dass „die Verträge und das von der Union auf der Grundlage der Verträge gesetzte Recht im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union unter den in dieser Rechtsprechung festgelegten Bedingungen Vorrang vor dem Recht der Mitgliedstaaten haben.“ Ungeachtet einer fehlenden verbindlichen normativen Verankerung geht der EuGH von einem umfassenden Anwendungsvorrang des gesamten unmittelbar anwendbaren Primär- und Sekundärrechts vor dem nationalen Recht aus (EuGH, 15.07.1964 – 6/64, Costa/ENEL). Dieser Grundsatz ist von allen mitgliedstaatlichen Stellen zu beachten. Nationale Gerichte, die mit einem Konflikt zwischen nationalem und EU-Recht konfrontiert sind, haben nach der Rechtsprechung des EuGH damit das EU-Recht anzuwenden. Bei Zweifeln müssen die Gerichte in einem Vorabentscheidungsverfahren den EuGH anrufen. Dieser hat nach Art. 19 I 2 EUV die Anwendungs- und Auslegungshoheit über das Unionsrecht. Hiernach sind seine Entscheidungen bindend und auf nationaler Ebene unantastbar. Damit gewährleistet der Anwendungsvorrang eine einheitliche Auslegung und Anwendung der europäischen Regelungen.
Grundsätzlich stand der Anwendungsvorrang in den Mitgliedstaaten bislang nicht in Frage, auch wenn nur wenige das Verhältnis von Unionsrecht und nationalem Recht ausdrücklich kodifiziert haben. Entgegen der Rechtsprechung des EuGH wird jedoch der Vorrang des Unionsrechts insbesondere gegenüber nationalem Verfassungsrecht in den Mitgliedstaaten nur unter Vorbehalten anerkannt. Hierbei wird regelmäßig auf die in Art. 4 II 1 EUV anerkannte mitgliedstaatliche Souveränität verwiesen, die bei fortschreitender Integration nach dieser Ansicht nur gewahrt werden kann, wenn die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten unantastbar sei. In einer BVerfG-Auflistung vom Juni 2021 werden neben Deutschland und Polen auch Dänemark, Belgien, Estland, Frankreich, Irland, Italien, Kroatien, Lettland, Spanien und Tschechien als Mitgliedstaaten genannt, die Vorbehalte gegen den Anwendungsvorrang des Unionsrechts geäußert haben (BVerfG, 23.06.2021 – 2 BvR 2216/20, Rn 74.).
In der Ermittlung der Kompetenzverhältnisse zwischen Union und Mitgliedstaaten spielen die mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichte eine wichtige Rolle. Als zentraler Taktgeber fungiert hierbei das BVerfG, welches von einem Vorrang des Unionsrechts ausgeht, jedoch nur in Bereichen, in denen die Mitgliedstaaten der EU eine Kompetenz eingeräumt haben. Mit Einführung der Verfassungsidentitätskontrolle (BVerfG, 30.06.2009 – 2 BvE 2, 5/08, Lissabon Entscheidung) und ultra-vires-Kontrolle (BVerfG, 12.10.1993 – 2 BvR 2134, 2159/92, Maastricht Entscheidung; BVerfG, 06.07.2010 – 2 BvR 2661/06, Honeywell Entscheidung) beansprucht das BVerfG die Kontrolle über die in Art. 23 I 3 i.V.m. Art. 79 III GG kodifizierten Kernelemente der deutschen Verfassung und über die Frage, inwieweit der EU im konkreten Fall Kompetenzen übertragen wurden, für sich. Dies begründet Karlsruhe damit, dass der EuGH andernfalls die Kompetenz hätte, seinen eigenen Kompetenzrahmen festzulegen. Eine sogenannte Kompetenz-Kompetenz lehnt das BVerfG ab und behält sich damit selbst gerichtliche Kontrollkompetenzen in Bezug auf unionale Rechtsakte vor. Während diese Werkzeuge durch eine restriktive und „europarechtsfreundliche Ausübung lange keine offenen Konflikte mit dem Unionsrecht hervorriefen, hat Karlsruhe in den letzten Jahren die Autorität des EuGH in Frage gestellt und 2020 erstmalig einen Akt ultra-vires festgestellt (BVerfG, 05.05.2020 – BvR 859/15, PSPP-Urteil).
 
II. Urteile des Bundesverfassungsgerichts und des polnischen Verfassungstribunals
1. Die ultra-vires Kontrolle des BVerfG
In einem Beschluss vom 18.06.2017 hat das BVerfG dem EuGH mehrere Fragen zum Anleihenkaufprogramm der EZB im Rahmen einer Vorabentscheidung mit Verweis auf das Verbot monetärer Staatsfinanzierung (Art. 123 AEUV) und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 I EUV, Artt. 119, 127 ff. AEUV) vorgelegt. Der EuGH qualifizierte die Beschlüsse der EZB im Rahmen des Public Purchase Programm (PSPP) als rechts- und kompetenzmäßig (EuGH, 11.12.2018 – C-493/17). Dennoch hat das BVerfG in seiner PSPP-Entscheidung vom 05.05.2020 den Verfassungsbeschwerden stattgegeben und das Anleihenkaufprogramm der EZB und die Entscheidung des EuGH als Akt ultra-vires gekennzeichnet. Einen Verstoß gegen Art. 123 AEUV verneinte das BVerfG.
Inhaltlich moniert das BVerfG die fehlende Beachtung tatsächlicher Wirkungen im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung insbesondere für Immobilienkäufer*innen und Sparer sowie den Verzicht auf eine wertende Gesamtbetrachtung. Zudem habe der EuGH sich in seiner Prüfung auf offensichtliche Verstöße und Bearbeitungsfehler durch die EZB beschränkt. Das BVerfG stellt dazu fest, dass der mit der Funktionszuweisung des Art. 19 I 2 EUV verbundene Rechtsprechungsauftrag des EuGH dort endet, wo eine Auslegung der Verträge nicht mehr nachvollziehbar und daher objektiv willkürlich ist. Die sich aus der gefestigten Rechtsprechung des BVerfG ergebenden engen Kriterien der ultra-vires-Kontrolle (hinreichend qualifizierter Kompetenzverstoß, der ein offensichtliches kompetenzwidriges Handeln der Unionsgewalt und eine strukturell bedeutsame Verschiebung innerhalb des Kompetenzgefüges zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen voraussetzt) sind aus Sicht des BVerfG in diesem Fall erfüllt.
Die Kommission erklärte, das BVerfG habe mit seiner Entscheidung gegen die Autonomie, den Anwendungsvorrang, die Effektivität und den Grundsatz der einheitlichen Anwendbarkeit und damit gegen grundlegende Prinzipien des Unionsrechts verstoßen. Zudem habe das BVerfG mit seiner Entscheidung einem Urteil des EuGHs seine Rechtswirkung abgesprochen und damit in dessen in Art. 19 EUV i.V.m. Art. 267 AEUV kodifizierten Rechtsprechungsmandat eingegriffen. Am 09.06.2021 wurde auf dieser argumentativen Grundlage ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland eröffnet.
 
2. Das polnische Verfassungstribunal
Auf diese und vorangegangene Entscheidungen aus Karlsruhe berufen sich eine Vielzahl nationaler Verfassungsgerichte implizit oder explizit, so zuletzt das polnische Verfassungstribunal in seiner Entscheidung vom 07.10.2021. Das polnische Justizsystem wurde seit Amtsantritt des Regierungschefs Morawiecki 2015 in einer vielkritisierten Reform systematischen Änderungen unterzogen. So urteilte der EGMR am 07.05.2021 (EGMR, 07.05.2021 – 4907/18, Case of Xero Flor v Poland), dass das polnische Verfassungstribunal bereits 2015 durch ein nicht rechtskonformes Verfahren besetzt wurde.
Eben dieses Verfassungstribunal forderte Regierungschef Morawiecki auf, eine Entscheidung des EuGH (EuGH, 02.03.2021 – C-824/1), welche die polnische Justizreform betraf, auf seine Kompatibilität mit dem polnischen Verfassungsrecht zu prüfen. In seinem Urteil vom 02.03.2021 hatte der EuGH festgestellt, dass Mitgliedstaaten durch Unionsrecht gezwungen sein können, selbst nationales Verfassungsrecht außer Acht zu lassen. Die polnischen Richter*innen entschieden im Urteil vom 07.10.2021, der EuGH könne nicht über die polnische Justiz urteilen:

Der Versuch des Europäischen Gerichtshofs, sich in das polnische Justizwesen einzumischen, verstößt gegen (…) die Regel des Vorrangs der Verfassung und gegen die Regel, dass die Souveränität im Prozess der europäischen Integration bewahrt bleibt.

Mit dieser Entscheidung haben Artt. 1 und 19 EUV nicht länger Vorrang vor der polnischen Verfassung. Damit muss die polnische Regierung die Urteile des EuGH, der die polnische Justizreform regelmäßig als nicht europarechtskonform gekennzeichnet hat, nicht mehr umsetzen. Kernstück der Entscheidung ist mithin Polens staatliche Souveränität und rechtliche Autorität.
Eine Einmischung der EU-Organe in das polnische Justizwesen läge, aus Sicht der polnischen Richter‘*innen, außerhalb der Grenzen ihrer Kompetenz. Nach dieser Argumentationslinie hat die EU auch keine Kompetenz, finanzielle Sanktionen bezüglich der Justizreform gegen Polen zu verhängen. Eben solche hat die Kommission im Streit um die polnische Disziplinarkammer gefordert und der EuGH am 27.10.2021 verhängt. Polen hat hiernach, bis zur Einstellung der Tätigkeiten der Disziplinarkammer, täglich eine Strafe in Höhe von einer Million Euro zu zahlen.
 
III. Stellungnahme
Während einige Stimmen das viel kritisierte polnische Urteil mit dem Urteil des BVerfG vom 20.05.2020 gleichsetzen, wird von anderer Seite argumentiert, dass das BVerfG lediglich ausnahmsweise und ausdrücklich auf den Einzelfall beschränkt einen Sekundärrechtsakt einer EU-Institution für ultra-vires erklärt hat. Die Kommission hält das PSPPR-Urteil hingegen für „einen ernstzunehmenden Präzedenzfall sowohl für die künftige Praxis des Gerichts selbst als auch für die Verfassungsgerichte anderer Mitgliedstaaten“.
Das BVerfG hat noch nie grundsätzlich den Vorrang des EU-Primärrechts angegriffen und mit diesem Grundsatz auch in dieser Entscheidung nicht gebrochen. Karlsruhe begründete substantiiert, weshalb es nicht an die Entscheidung des EuGH gebunden sei und hob den Ausnahmecharakter dieser Entscheidung mehrmals unter Verwendung diplomatischer Formulierungen hervor. So fordert Karlsruhe, Spannungslagen seien „kooperativ auszugleichen” und „durch wechselseitige Rücksichtnahme zu entschärfen“.
Die Richter*innen aus Karlsruhe argumentieren fallbezogen und sachlich, und kündigen keinen grundsätzlichen systematischen Paradigmenwechsel an. Es kann mithin behauptett werden, das BVerfG habe den EuGH lediglich dafür kritisiert, mit Blick auf das Anleiheprogramm keine hinreichende Verhältnismäßigkeitsprüfung durchgeführt zu haben. Um eine Frage des Anwendungsvorrangs habe sich der Streit nicht gedreht. Vielmehr habe Karlsruhe mehr und nicht weniger Kontrolle durch den EuGH gefordert.
Das polnische Verfassungsgericht geht im Oktober deutlich weiter als das BVerfG oder andere Höchstgerichte, die Vorbehalte gegen den Anwendungsvorrang geäußert haben. Es werden nicht punktuelle Aspekte europaschonend infrage gestellt, sondern mehrere Bestimmungen generell für verfassungswidrig erklärt.
Dennoch haben sich beide Gerichte die Kompetenz verliehen, über die juristische Qualität oder generelle Richtigkeit von EuGH-Entscheidungen zu urteilen und zu abweichenden Ergebnissen bezüglich der Einhaltung von Unionsrecht durch Unionsinstitutionen zu gelangen. Da die Verträge nach Art. 19 I 2 EUV einen Auslegungsvorbehalt des EuGH vorsehen und ihn zum wachenden Organ über die Anwendung der Verträge erklären, bedeutet auch ein Außerachtlassen seiner Entscheidungen eine Abwendung vom Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Wenn sich das BVerfG anmaßen kann, den Urteilen des EuGH nur Folge zu leisten, wenn sie seinen juristischen Qualitätsansprüchen genügen, lässt sich schwerlich begründen, weshalb einem anderen mitgliedstaatlichen Verfassungsgericht ein ähnliches Vorgehen verwehrt bleiben soll. Inwieweit in diesem Rahmen die Frage der „Kompetenz-Kompetenz“ zu klären ist, bleibt weiterhin offen. Sicher ist nur, dass ein Verweis auf die deutsche Verfassungsidentität und das darin enthaltene Demokratieprinzip auf der Suche nach einer gesamteuropäischen Lösung nicht weiterhelfen kann.
Karlsruhe wirkt mithin, wie bereits von der Kommission befürchtet, als Vorreiter und Schutzschirm für Staaten mit autoritären Tendenzen, die sich nun mit einem Verweis auf die Rechtsprechung aus Karlsruhe legitimiert, von unionsrechtlichen Grundwerten abwenden können. Dies gilt vor allem, wenn der Grundsatz von der Gleichheit der Mitgliedstaaten weiterhin als Grundstein für europäische Politik fungieren soll.
 
IV. Reaktionsmöglichkeiten der Kommission und der neuen Bundesregierung
Mit ihrem Beitritt zur EU verpflichteten sich die Mitgliedstaaten auf der Grundlage des in Art. 4 III EUV kodifizierten Loyalitätsprinzips, die Jurisdiktion und Zuständigkeit des EuGH zu respektieren und jede von ihm gefällte Entscheidung umzusetzen.
Systematische Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit stellen eine Gefahr für die gesamte EU dar, die auf ein intaktes Justizsystem und unabhängige Gerichte in den Mitgliedstaaten angewiesen ist. Ein Vorgehen der Kommission gegen mitgliedstaatliches Handeln, das eine Abkehr von den in Art. 2 EUV normierten Grundwerten darstellt ist daher zwingend erforderlich. Allerdings müssen neben den Grundwerten der Union auch ihre Funktionsfähigkeit, die Möglichkeit eines europäischen Dialogs und die europäische Solidarität die Maßnahmen der Union lenken.
Die Vielschichtigkeit und Komplexität dieser Aspekte prägte auch die Debatte der Mitgliedstaaten beim EU-Gipfel am 22.10.2021 und sorgte für Unstimmigkeit. Während die Benelux-Staaten auf ein hartes Vorgehen gegen Polen setzen, plädiert Deutschland für Dialog. Regierungschef Morawiecki erklärte währenddessen, dass er sich nicht von der Union erpressen lasse.
 
1. Vertragsverletzungsverfahren, Art. 258 AEUV, Art. 259 AEUV
Der EuGH hat in vergangenen Urteilen dargestellt, dass der Rückbau rechtsstaatlicher Prinzipien nach einem EU-Beitritt einen Verstoß gegen das Primärrecht darstellt (EuGH, 20.04.2021 – C-896/19). Die Kommission kann als Hüterin der Verträge gegen Mitgliedstaaten ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Hierfür muss der der betroffene Staat Gelegenheit bekommen, den monierten Verstoß zu beheben. Erfolgt dies nicht, kann die Kommission eine Verurteilung durch den EuGH anstreben. Im Anschluss kann die Kommission nach Art. 260 AEUV eine Verurteilung zur Zahlung von Strafgeldern beantragen. Auch besteht die Möglichkeit der Einleitung eines zwischenstaatlichen Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 259 AEUV.
Die Liste der gegen Polen eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren ist lang. Die monierten Verstöße reichen von der Frage nach der Unabhängigkeit polnischer Richter*innen über den Streit um die Disziplinarkammer bis hin zu Verstößen gegen die Meinungsfreiheit und Diskriminierung wegen sexueller Orientierung. Der andauernde Streit zeigt jedoch, dass Polen nur kleinschrittig, wenn überhaupt, auf die Forderungen der Kommission reagiert. Vielmehr ist zu beobachten, dass sich Polen in eine Außenseiterrolle zurückzieht, anstatt unter dem Druck der europäischen Organe zu den Grundwerten und einem europäischen Miteinander zurückzukehren. Jüngste Entwicklungen lassen zudem vermuten, dass sich Polen in Zukunft wohl auch den Anweisungen des EuGH entziehen wird.
 
2. Artikel-7-Verfahren
Eines der Hauptinstrumente der Kommission zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit und der in Art. 2 EUV kodifizierten Werte ist das Verfahren nach Art. 7 EUV. Hiernach können Mitgliedstaaten bestimmte Mitgliedschaftsrechte, wie etwa ihr Stimmrecht im Rat, entzogen werden. Ein solches Verfahren wurde bereits im Dezember 2017 gegen Polen eingeleitet. Das Verfahren bedarf allerdings einer einstimmigen Entscheidung des Europäischen Rates und wird von Ungarn, gegen das ebenfalls ein Verfahren nach Art. 7 EUV eingeleitet worden ist, blockiert. Da eine Änderung dieses Zustandes nicht abzusehen ist, steht auch diese Sanktionsmöglichkeit tatsächlich nicht zur Verfügung.
 
3. Rechtsstaatskonditionalität
Um trotz solcher Blockierungen anderweitig Sanktionen einleiten zu können, wurde 2020 der Mechanismus der Rechtsstaatskonditionalität eingeführt. Bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit und EU-Grundwerte können darauf EU-Gelder gestrichen werden. Voraussetzung hierfür ist, dass der Verstoß nachweislich Auswirkungen auf den EU-Haushalt hat oder ein ernsthaftes Risiko besteht, dass sich derartige Auswirkungen ergeben können. Maßnahmen, die im Widerspruch zu den EU-Werten stehen, sollen nicht aus EU-Geldern finanziert werden können. Der Rechtsstaatsmechanismus, der der Union einen Teil ihrer Glaubwürdigkeit und Schlagkraft wiederverschaffen sollte, scheitert jedoch schon jetzt an der Widerspenstigkeit der Mitgliedstaaten. So haben Ungarn und Polen die Vereinbarkeit des Mechanismus mit Unionsrecht gerügt. Solange derartige Klagen beim EuGH anhängig sind, kann der Mechanismus nicht vollständig ausgearbeitet und zur Anwendung gebracht werden.
 
4. Politischer Druck
Es gibt für die Mitgliedstaaten auch jenseits der vertraglich festgelegten Instrumente Möglichkeiten, die Kommission in ihren Bestrebungen politisch zu unterstützen und gegen die Aushöhlung rechtsstaatlicher Prinzipien durch einzelne Mitgliedstaaten vorzugehen. Besonders eine Isolation im Rat kann es diesen Staaten erschweren, ihre nationalen Interessen auf europäischer Ebene durchzusetzen.
 
5. Finanzielle Druckmittel
Sollten Mitgliedstaaten Sanktionen nicht bezahlen, hat die Kommission die Möglichkeit der Aufrechnung („Offsetting“), bei welcher fällige Sanktionen mit Auszahlungen an einen Mitgliedstaat verrechnet werden können. Der Grünen-Abgeordnete Daniel Freud weist jedoch drauf hin, dass die Summe der gegen Polen ausstehenden Sanktionen lediglich 3,07 % der dem Staat zustehenden europäischen Haushaltsmittel ausmacht. Ein Betrag, der Polen wohl kaum genug schmerzen dürfte, um sich den Urteilen des EuGH zu beugen.
Derzeit werden gegenüber Polen Wiederaufbauhilfen in Höhe von fast 24 Milliarden Euro zurückgehalten. Eine offizielle Begründung hierfür und damit eine Einordnung in den Maßnahmenkatalog durch die Kommission erfolgte jedoch noch nicht. Eben dies ist wiederum kritikwürdig: Sanktionen sollten eindeutig und transparent als solche kommuniziert und an bestimmte Handlungen des betroffenen Mitgliedstaates geknüpft werden. Ein nebulöser Verweis auf rechtsstaatliche Bedenken reicht hierbei nicht aus. Zudem müssen sie sich in den normativ zur Verfügung stehenden Sanktionenkatalog einordnen lassen. Jedes hinter diesen Anforderungen zurückfallende Vorgehen ermöglicht es der polnischen Regierung, sich zum Opfer europäischer Willkür zu stilisieren und trägt zur Zuspitzung der Situation bei.
 
6. Die Rolle der Bundesrepublik
Der Kampf der supranationalen Institutionen gegen die polnische Justizreform und Rechtsstaatskrise fand seinen erfolglosen Anfang 2015 und konnte seitdem kaum Ergebnisse aufweisen. Die Institutionen finden sich daher in einem Balanceakt zwischen dem Streben nach Schlagkraft und Glaubwürdigkeit der Union, dem Erhalten der Möglichkeit zum Dialog und dem Vermeiden von öffentlichen Blamagen. Denn ein System, das sein scharfes Schwert zur Anwendung bringt sollte sicherstellen, dass es auch schneidet. Deutlich ist daher, dass die Mitgliedstaaten eine gemeinsame Linie finden müssen und damit den Schutz der Union und ihrer Werte gewährleisten. Die Bundesrepublik sollte in ihrer Positionierung gegen den Mitgliedstaat mit Blick auf das PSPP-Urteil des BVerfG behutsam vorgehen. Auf Achtung des Grundsatzes der Gleichheit der Mitgliedstaaten sollte hierbei Wert gelegt werden. Vielmehr ist es nun an der Bundesrepublik zu demonstrieren, dass ein Vertragsverletzungsverfahren auch eine Chance des Dialogs mit der Kommission sein kann und als Werkzeug für konstruktive Ergebnisse genutzt werden muss. Zudem ist es an der Bundesrepublik, im Rat den Prozess für eine europäische Lösung der Kompetenzfrage anzustoßen. Weitere nationale Alleingänge diesbezüglich müssen vermieden werden, um die Funktionsfähigkeit der Union und die harmonisierte Anwendung des europäischen Rechts weiterhin zu gewährleisten.

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Gastautor

Urteil des EuGH im Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn

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Wir freuen uns, nachfolgend einen Gastbeitrag von Alexandra Ritter veröffentlichen zu können. Die Autorin studiert Rechtswissenschaften an der Universität Bonn und ist am Institut für Arbeitsrecht und Recht der sozialen Sicherheit tätig.
Im Vertragsverletzungsverfahren der Europäischen Kommission gegen Ungarn hat der EuGH mit Urteil vom 6. Oktober 2020 (Az. C-66/18) festgestellt, dass das ungarische Hochschulgesetz gleich mehrfach gegen europäisches Recht verstößt. Aktuelle europarechtliche Fragen und Verfahren sind in jüngster Zeit vermehrt Gegenstand von Universitäts- und Examensklausuren und insbesondere von mündlichen Prüfungen. Die Entscheidung sollte Anlass bieten, die Grundlagen der Verfahren vor dem EuGH sowie der europäischen Grundrechte zu wiederholen. Hier nun ein Überblick über Sachverhalt und Entscheidungsgründe.
I. Hintergrund der Entscheidung
Im Jahr 2017 hat wurde das ungarische Hochschulgesetz geändert. Mediale Aufmerksamkeit erfuhr die Gesetzesänderung dadurch, dass die Central European University (CEU) infolge der Gesetzesänderung, seinen Sitz von Budapest nach Wien verlegen musste. Einige Studierende hatten zuvor noch gegen die Gesetzesänderung protestiert (Langowski, Für freie Universitäten in Ungarn, in: Tagesspiegel (online) v. 28.11.2018).
II. Gegenstand der Gesetzesänderung des ungarischen Hochschulgesetzes
Die problematische Gesetzesänderung bestand im Wesentlichen aus zwei Aspekten, die auch Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH waren. Zum einen wurde in Art. 76 Abs. 1 lit. a des Hochschulgesetzes – vereinfacht dargestellt – geregelt, dass Hochschulen mit Sitz außerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums nur dann innerhalb Ungarns ihre Lehre anbieten dürfen, wenn zwischen ihrem Herkunftsstaat und Ungarn ein entsprechender völkerrechtlicher Vertrag besteht. Zum anderen wurde in Art. 76 Abs. 1 lit. b des Hochschulgesetzes geregelt, dass ausländische Hochschulen zusätzlich nur dann innerhalb Ungarns ihre Lehre anbieten dürfen, wenn sie dies auch in ihrem Herkunftsstaat tun. Im Gegensatz zu Art. 76 Abs. 1 lit. a des Hochschulgesetzes, der nur für Hochschulen mit Sitz in Drittstaaten gelten sollte, sollte diese Regelungen auch für Hochschulen mit Sitz in einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums gelten. Da durch die Gesetzesänderung ganz besonders die CEU betroffen war, wurde sie auch als „Lex CEU“ bezeichnet.
Infolge der Gesetzänderung wurde ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, in dem der EuGH mit seinem Urteil nun mehrfach Verstöße gegen Unionsrecht feststellt. Im Folgenden sollen die wesentlichen Aspekte der Entscheidung beleuchtet werden.
III. Verstoß gegen das GATS-Abkommen der Welthandelsorganisation
Zunächst stellt der EuGH fest, dass er zuständig ist, Verstöße gegen Abkommen der Welthandelsorganisation festzustellen. Von der Union geschlossene internationale Übereinkünfte sind nach ständiger Rechtsprechung des EuGH nämlich ab ihrem Inkrafttreten integrierender Bestandteil der Unionsrechtsordnung (s. Urt. v. 8.3.2011 – C-240/09, Rn. 31 ff – Lesoochranárske zoskupenie). Auch das der Welthandelsorganisation eigene Streitbeilegungsverfahren ändere nichts an der Zuständigkeit (EuGH, Pressemitteilung Nr. 66/20 v. 6.10.2020, S. 2 (engl.)). Ungarn ist nach Art. XIIV des General Agreement on Trade and Service (GATS) dazu verpflichtet, den Dienstleistungserbringern eines anderen Mitglieds der Welthandelsorganisation eine Behandlung zu gewähren, die nicht weniger günstig ist, als die, die es seinen eigenen vergleichbaren Dienstleistungserbringern gewährt. Hiergegen wird mit dem Erfordernis eines völkerrechtlichen Abkommens zum Tätigwerden einer Hochschule innerhalb Ungarns nach Art. 76 Abs. 1 lit. a des Hochschulgesetzes verstoßen. Der Verstoß kann auch nicht durch Erwägungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gerechtfertigt werden (EuGH, Pressemitteilung Nr. 66/20 v. 6.10.2020, S. 2 (engl.))
Mit der Anforderung, dass Hochschulen mit Sitz in Drittstaaten auch dort Hochschullehre anbieten müssen, wird ein weiterer Verstoß gegen Art. XVII GATS begründet.
IV. Verstoß gegen die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit und Rechte aus der Europäischen Grundrechtecharta (GRCh)
Die Voraussetzung des Hochschulgesetzes, nach welcher Hochschulen mit Sitz in einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums auch in ihrem Herkunftsstaat Lehre anbieten müssen, Art. 76 Abs. 1 b des Hochschulgesetzes, verstößt gegen diverse Vorschriften des Unionsrechts.
1. Verstoß gegen die Niederlassungs- und die Dienstleistungsfreiheit
Zunächst verstößt das ungarische Hochschulgesetz hier ungerechtfertigt gegen die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV und gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 16 RL 2006/123/EG. Auch die Generalanwältin stellt diese Verstöße in ihren Schlussanträgen (Rs. C-66/18) fest. Indem die ausländischen Hochschulen an der Aufnahme ihrer Tätigkeit gehindert werden, liegt ein Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit vor (Generalanwältin Kokott, Schlussantr. Rs. C-11/94, Rn. 156). Eine Rechtfertigung kann sich hier nicht aus Erwägungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 AEUV ergeben.
Art. 76 Abs. 1 lit. b des Hochschulgesetzes dient der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG. Er verstößt aber gegen Art. 16 derselben, wegen seines diskriminierenden Charakters (Generalanwältin Kokott, Schlussantr. Rs. C-11/94, Rn.170 f.). Auch hier ist eine Rechtfertigung nicht zu erblicken.
Im Rahmen der Prüfung wird Art. 16 RL 2006/123/EG als im Verhältnis zu Art. 56 AEUV speziellere Vorschrift angesehen, weshalb ein Verstoß gegen letztere nicht zusätzlich geprüft wird.
2. Verstoß gegen Art. 14 Abs. 3 und Art. 13 GRCh
Weiter wird durch das Hochschulgesetz gegen die Freiheit zur Gründung von Lehrveranstaltungen, Art. 14 Abs. 3 GRCh und gegen den Grundsatz der akademischen Freiheit, Art. 13 GRCh, verstoßen. Die akademische Freiheit hat nicht nur eine individuelle Dimension, die die Meinungsfreiheit, insbesondere im Bereich der Forschung, umfasst, sondern auch eine institutionelle und organisatorische Dimension (EuGH, Pressemitteilung Nr. 66/20 v. 6.10.2020, S. 3 (engl.)). Das Hochschulgesetz gefährdet die autonome Infrastruktur und Gestaltung der Hochschulen hinsichtlich ihrer wissenschaftlichen und lehrenden Tätigkeiten, sodass ein Verstoß gegen den Grundsatz der akademischen Freiheit nach Art. 13 GRCH vorliegt. Zudem wird das Gründen von Hochschulen verhindert, sodass zudem gegen Art. 14 Abs. 3 GRCH verstoßen wird. Eine Rechtfertigung nach Art. 52 Abs. 1 CRCH ist wieder nicht ersichtlich.
V. Zum Schluss
Am Ende hat Ungarn mit dem Urteil des EuGH eine weitere Niederlage vor der Institution erlitten. Das Hochschulgesetz verstößt gleich mehrmals gegen Unionsrecht – gegen das GATS-Abkommen, gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit und gegen die Vorschriften zum Schutz der Freiheit der Lehre aus der Europäischen Grundrechtecharta. Das ohnehin schon angespannte Verhältnis zwischen einigen Mitgliedstaaten der Union und Ungarn dürfte durch dieses Urteil zumindest keine Entspannung erfahren. Für die CEU kommt das Urteil jedoch zu spät, denn sie hat ihre Tätigkeit bereits nach Wien verlegt.

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Dr. Johannes Traut

Das Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258f. AEUV)

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Das Vertragsverletzungsverfahren ist in Art. 258f. AEUV geregelt. Es existiert in zwei Formen: Nach Art. 258 kann die Kommission einen Mitgliedsstaat wegen der Verletzung der Verträge verklagen; nach Art. 259 AEUV kann ein Mitgliedsstaat gegen den anderen wegen einer Verletzung der Verträge klagen.
Art. 258 AEUV, der die Klage durch die Kommission behandelt und deutlich praxisrelevanter ist, lautet:

Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen, so gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme hierzu ab; sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Kommt der Staat dieser Stellungnahme innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen.

A. Zulässigkeit
[Anm: Die Kommission kann, muss aber nicht, das Verfahren einleiten vgl. Art. 258 Abs. 2 AEUV. Es besteht also kein Automatismus.]
I. Parteifähigkeit
[Beachte: Man spricht von Parteifähigkeit, weil es um ein kontradiktorisches Verfahren geht.] Klagen kann nach Art. 258 AEUV nur die Kommission, Beklagter kann nur ein Mitgliedsstaat sein.
II. Gegenstand der Klage: Vertragsverletzung
Gegenstand der Klage kann nur eine Vertragsverletzung durch einen Mitgliedsstaat sein. Nach dem Wortlaut könnte man der Ansicht sein, es seien nur die Verträge, also das Primärrecht und wohl auch die GRC, gemeint; nicht erfasst wären dann grundsätzlich Verstöße gegen Sekundärrecht. Die ganz hM legt den Begriff “Verpflichtung aus den Verträgen” jedoch sehr weit aus und fasst hierunter das gesamte Unionsrecht, also auch das Sekundärrecht (vgl. Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 33 m.w.N.).
Im Ergebnis ist dem schon deshalb zuzustimmen, weil zahlreichen primärrechtlichen Normen eine Scharnierfunktion zukommt: Weil sie zur Einhaltung des Sekundärrechts verpflichten, stellt ein Verstoß gegen dieses gleichzeitig ein Verstoß gegen das primärrechtliche Gebot, das Sekundärrecht zu beachten, dar. Hierher gehört insbesondere das Gebot der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) oder auch die Verpflichtung zur Umsetzung von Richtlinien aus Art. 288 Abs. 3 AEUV.
Dazu Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 27:

Im Vertragsverletzungsverfahren sind nur staatliche Vertragsverstöße zulässiger Klagegegenstand. Als Urheber kommen dabei sämtliche Einrichtungen des betreffenden Mitgliedstaates in Betracht. Dazu zählen Verfassungsorgane ebenso wie (untergeordnete) Behörden; gerügt werden kann das Verhalten der Zentralgewalt sowie ihrer staatlichen Untergliederungen. Das Verhalten Privater kann die Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV grundsätzlich nicht rügen. Anderes gilt, wenn einem Mitgliedstaat entscheidender Einfluß auf das Verhalten Privater zukommt.

III. Durchführung des zweistufigen Vorverfahrens
Vor der Klageerhebung muss ein zweistufiges Vorverfahren durchlaufen worden sein: Die Kommission hat zunächst dem Staat durch ein informelles “Mahnschreiben” (“warning letter”, “lettre de mise en demeure“ vgl. Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 6) Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Art. 258 Abs. 1 Hs. 2 AEUV). Dann gibt die Kommission die mit Gründen versehene Stellungnahme ab (Art. 258 Abs. 1 Hs. 1 AEUV). Erst wenn der Staat dieser Stellungnahme nicht nachkommt, kann die Kommission den Gerichtshof anrufen (Art. 258 Abs. 2 AEUV).
IV. Klagebefugnis?
Eine Klagebefugnis ist schon nach dem klaren Wortlaut nicht erforderlich. Sie widerspräche auch dem Zweck des Verfahrens, der die objektiv-rechtliche Durchsetzung des Unionsrechts ist. Es ermöglicht der Kommission ihrer Aufgabe als “Hüterin der Verträge” (vgl. Art. 17 Abs. 1 S. 2-3 EUV) nachzukommen.
Ein Rechtsschutzbedürfnis ist ebenfalls grundsätzlich nicht erforderlich. Allerdings war strittig, ob nicht ausnahmsweise die Klage unzulässig wird, wenn dem Verstoß seit der zwischen Ablauf der Äußerungsfrist im Vorverfahren und der Klageerhebung bzw. mündlicher Verhandlung abgeholfen wird. Die neuere Rspr. verneint dies aber, m.E. nach zu Recht, wegen der Funktion objektiv das Unionsrecht durchzusetzen (Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 31).
B. Begründetheit
Die Klage ist begründet, wenn der Mitgliedsstaat (innerhalb des von der Kommission vorgebrachten Streitgegenstandes) gegen das Unionsrecht verstoßen hat.
C. Urteil
Ist die Klage begründet, spricht der EuGH aus, wie die Vertragsverletzung zu beseitigen ist (Art. 260 Abs. 1 AEUV). Kommt der Mitgliedsstaat dieser Anordnung nicht nach, kann ein Ordnungsgeld festgesetzt werden (Art. 260 Abs. 2 AEUV).  Die Möglichkeit nach Art. 7 Abs. 3 EUV die Rechte des Mitgliedsstaates aus den Verträgen zu suspendieren, steht daneben. Allerdings wird eine normale Vertragsverletzung hierfür kaum ausreichen.

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Dr. Johannes Traut

Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn geht in nächste Runde

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Auf der Titelseite berichtet die FAZ heute (8.3.2012) wieder von dem gegen Ungarn eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahren („EU-Kommission mit Ungarn weiter unzufrieden“). Einer der Vorwürfe – nämlich dass die Unabhängigkeit der Notenbank nicht gewahrt sei – wurde fallengelassen, die beiden anderen werden weiterverfolgt.
Wer sich darauf für die mündliche Prüfung vorbereiten möchte: Hier geht es zu unserem Artikel „Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn eingeleitet“
Der Artikel stellt die Streitpunkte dar, beleuchtet die dahinterstehenden rechtlichen Erwägungen und gibt einen Kurzabriss des Vertragsverletzungsverfahrens.

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Dr. Johannes Traut

Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn eingeleitet

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Vorgestern hat die Kommission drei Vertragsverletzungsverfahren gegen den EU-Mitgliedsstaat Ungarn eingeleitet, wie beck-aktuell (v. 18.1.2012) berichtet. Es geht um mögliche Verstöße gegen EU-Recht durch jüngere Gesetzesänderungen in Ungarn. Die Kommission sieht die Unabhängigkeit der Zentralbank des Landes, der Datenschutzbehörde und die Nichtdiskriminierung von Richtern gefährdet.
Dieser Artikel wirft einen kurz Blick auf die konkreten Vorwürfe, aber insbesondere auf das Vertragsverletzungsverfahren. Die materiellen Vorwürfe gegen Ungarn kann man eher in die Rubrik „juristische Allgemeinbildung“ ohne Prüfungsrelevanz einordnen, das Vertragsverletzungsverfahren sollte aber gerade für die mündliche Prüfung bekannt sein. Insofern mögen die aktuellen Geschehnisse manchem Prüfer Anlass geben, es abzuprüfen.
Die materiellen Fragen

  • Unabhängigkeit der Zentralbank – Hier ist die Lage eindeutig: Nach Art. 130 AEUV müssen (auch) die nationalen Zentralbanken unabhängig sein.
  • Unabhängigkeit der Datenschutzbehörde – Diese ist in Art. 28 Abs. 1 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr geregelt. Nach Art. 28 Abs. 1 UAbs. 1 sehen die Mitgliedstaaten vor, daß eine oder mehrere öffentliche Stellen beauftragt werden, die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet zu überwachen. Nach UAbs. 2 „nehmen diese Stellen „die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr“.
  • Nichtdiskriminierung von Richtern – Hier geht es um Altersgrenzen. Diese unterfallen dem europäischen Diskriminierungsrecht, insbesondere der Richtlinie 2000/78/EG (RL zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf ). Sie ist auch auf Richter anwendbar, vgl. Art. 3 Abs. 1. Gleichzeitig wird durch die Richtlinie auch der Anwendungsbereich der primärrechtlichen Diskriminierungsverbote gem. Art. 51 Abs. 1 („Durchführung des Unionsrechts“) eröffnet (vgl. Pötters/Traut, ZESAR 2010, 267, 268ff. – bei juris im Volltext). In Art. 21 GRC ist ein solches ausdrücklich geregelt; es gilt gleichzeitig auch als ungeschriebener Grundsatz des Unionsrechts (vgl. EuGH v. 22. 11. 2005, Rs. C-144/04, Slg. 2005, I-9981 (Mangold)).

Das Vertragsverletzungsverfahren
Das Vertragsverletzungsverfahren ist in Art. 258f. AEUV geregelt. Es existiert in zwei Formen: Nach Art. 258 kann die Kommission einen Mitgliedsstaat wegen der Verletzung der Verträge verklagen; nach Art. 259 AEUV kann ein Mitgliedsstaat gegen den anderen wegen einer Verletzung der Verträge klagen.
Vorliegend geht es um eine Klage der Kommission, also um ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV. Dieser lautet:

Hat nach Auffassung der Kommission ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen, so gibt sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme hierzu ab; sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben.
Kommt der Staat dieser Stellungnahme innerhalb der von der Kommission gesetzten Frist nicht nach, so kann die Kommission den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen.

A. Zulässigkeit
[Anm: Die Kommission kann, muss aber nicht das Verfahren einleiten vgl. Art. 258 Abs. 2 AEUV. Es besteht also kein Automatismus.]
I. Parteifähigkeit
[Beachte: Man spricht von Parteifähigkeit, weil es um ein kontradiktorisches Verfahren geht.] Klagen kann nach Art. 258 AEUV nur die Kommission, Beklagter kann nur ein Mitgliedsstaat sein.
II. Gegenstand der Klage: Vertragsverletzung
Gegenstand der Klage kann nur eine Vertragsverletzung durch einen Mitgliedsstaat sein. Nach dem Wortlaut könnte man der Ansicht sein, es seien nur die Verträge, also das Primärrecht, wohl auch die GRC, gemeint; nicht erfasst wäre dann grundsätzlich Verstöße gegen Sekundärrecht. Die ganz hM legt den Begriff „Verpflichtung aus den Verträgen“ jedoch sehr weit aus und fasst hierunter das gesamte Unionsrecht, also auch das Sekundärrecht (vgl. Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 33 mw.N.).
Im Ergebnis ist dem schon deshalb zuzustimmen, weil zahlreichen primärrechtlichen Normen eine Scharnierfunktion zukommt: Weil sie zur Einhaltung des Sekundärrechts verpflichten, stellt ein Verstoß gegen dieses gleichzeitig ein Verstoß gegen das primärrechtliche Gebot, das Sekundärrecht zu beachten, dar. Hierher gehört insbesondere das Gebot der loyalen Zusammenarbeit (Art. 4 Abs. 3 EUV) oder auch die Verpflichtung zur Umsetzung von Richtlinien aus Art. 288 Abs. 3 AEUV.
Dazu Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 27:

Im Vertragsverletzungsverfahren sind nur staatliche Vertragsverstöße zulässiger Klagegegenstand. Als Urheber kommen dabei sämtliche Einrichtungen des betreffenden Mitgliedstaates in Betracht. Dazu zählen Verfassungsorgane ebenso wie (untergeordnete) Behörden; gerügt werden kann das Verhalten der Zentralgewalt sowie ihrer staatlichen Untergliederungen. Das Verhalten Privater kann die Kommission im Vertragsverletzungsverfahren gem. Art. 258 AEUV grundsätzlich nicht rügen. Anderes gilt, wenn einem Mitgliedstaat entscheidender Einfluß auf das Verhalten Privater zukommt.

III. Durchführung des zweistufigen Vorverfahren
Vor der Klageerhebung muss ein zweistufiges Vorverfahren durchlaufen worden sein: Die Kommission hat zunächst dem Staat durch ein informelles „Mahnschreiben“ („warning letter“, „lettre de mise en demeure“ vgl. Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 6) Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben (Art. 258 Abs. 1 Hs. 2 AEUV). Dann gibt die Kommission die mit Gründen versehene Stellungnahme ab (Art. 258 Abs. 1 Hs. 1 AEUV). Erst wenn der Staat dieser Stellungnahme nicht nachkommt, kann die Kommission den Gerichtshof anrufen (Art. 258 Abs. 2 AEUV).
Vorliegend befindet sich das Verfahren noch in der ersten Stufe des Vorverfahrens, also der informellen Äußerung. Die Kommission hat Ungarn dafür eine Frist von einem Monat gesetzt, wie sich aus dem oben zitierten Bericht von Beck-Aktuell ergibt.
IV. Klagebefugnis?
Eine Klagebefugnis ist schon nach dem klaren Wortlaut nicht erforderlich. Sie widerspräche auch dem Zweck des Verfahrens, der die objektiv-rechtliche Durchsetzung des Unionsrechts ist. Es ermöglicht der Kommission ihrer Aufgabe als „Hüterin der Verträge“ (vgl. Art. 17 Abs. 1 S. 2-3 EUV) nachzukommen.
Ein Rechtsschutzbedürfnis ist ebenfalls grundsätzlich nicht erforderlich. Allerdings war strittig, ob nicht ausnahmsweise die Klage unzulässig wird, wenn dem Verstoß seit der zwischen Ablauf der Äußerungsfrist im Vorverfahren und der Klageerhebung bzw. mündlicher Verhandlung abgeholfen wird. Die neuere Rspr. verneint dies aber. M.E. wegen der Funktion, objektiv das Unionsrecht durchzusetzen, zu Recht (Calliess/Ruffert-Cremer, Art. 258 Rn. 31).
B. Begründetheit
Die Klage ist begründet, wenn der Mitgliedsstaat (innerhalb des von der Kommission vorgebrachten Streitgegenstandes) gegen das Unionsrecht verstoßen hat.
C. Urteil
Ist die Klage begründet, spricht der EuGH aus, wie die Vertragsverletzung zu beseitigen ist (Art. 260 Abs. 1 AEUV). Kommt der Mitgliedsstaat dieser Anordnung nicht nach, kann ein Ordnungsgeld festgesetzt werden (Art. 260 Abs. 2 AEUV).  Die Möglichkeit, nach Art. 7 Abs. 3 EUV, die Rechte des Mitgliedsstaates aus den Verträgen zu suspendieren, steht daneben. Allerdings wird eine normale Vertragsverletzung hierfür kaum ausreichen.

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