BVerwG: Führerscheintourismus deutlich erschwert

In drei Verfahren (BVerwG 3 C 25.10, 28.10 und 9.11 – Urteile vom 25. August 2011) hat sich das BVerwG jüngst mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Anwendbarkeit der FeV (genauer § 28 FeV) bezüglich der Gültigkeit eines EU-ausländischen Führerscheins im Inland einen feststellenden Verwaltungsakt der zuständigen deutschen Behörde erfordert. Eine gute Gelegenheit, sich auch mit der allgemeinen Problematik des Führerscheintourismus im Überblick zu beschäftigen. Da das Urteil z.Z. noch nicht im Volltext vorliegt, wird auf die genaue Urteilsbegründung erst in einem weiteren Beitrag eingegangen werden.
Sachverhalt (vereinfacht)
Den drei Klägern war wegen diverser Straßenverkehrsdelikte die Fahrerlaubnis von den deutschen Führerscheinbehörden entzogen worden. Um dennoch ein Kfz steuern zu dürfen, erwerben sie bei einer Fahrschule in Tschechien eine tschechische Fahrerlaubnis. Da die deutschen Führerscheinbehörden meinen, die Kläger seien wegen § 28 FeV ohnehin nicht berechtigt, von dieser Gebrauch zu machen, wurden bei den Klägern Sperrvermerke (Sperre für die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis für eine bestimmte Zeit; bei einem ausländischen Führerschein bewirkt die Eintragung  eine Aberkennung des Rechts, den Führerschein in D zu nutzen) eingetragen.
Die Betroffenen sind überrascht. Die Behörden hätten – gestützt auf die FeV -zumindest  einen entsprechenden Verwaltungsakt erlassen müssen. § 28 FeV könne nicht „einfach so“ zur Ungültigkeit der Führerscheine führen.

§ 28 Abs. 1 und 4 FeV  (Auszug):
Abs. 1: Inhaber einer gültigen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz … in der Bundesrepublik Deutschland haben, dürfen – vorbehaltlich der Einschränkungen nach den Absätzen 2 bis 4 – im Umfang ihrer Berechtigung Kraftfahrzeuge im Inland führen.
(4) Die Berechtigung nach Absatz 1 gilt nicht für Inhaber einer EU- oder EWR- Fahrerlaubnis, […]
Nr. 2) die ausweislich des Führerscheins oder vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen zum Zeitpunkt der Erteilung ihren ordentlichen Wohnsitz im Inland hatten, es sei denn, dass sie als Studierende oder Schüler im Sinne des § 7 Abs. 2 die Fahrerlaubnis während eines mindestens sechsmonatigen Aufenthalts erworben haben,[…]
Nr. 4) denen auf Grund einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung keine Fahrerlaubnis erteilt werden darf,
In den Fällen des Satzes 1 Nr. 2 und 3 kann die Behörde einen feststellenden Verwaltungsakt über die fehlende Berechtigung erlassen.

Die Anerkennung von Führerscheinen innerhalb der EU
Mit Einführung der RL 91 439/EGW (fortgesetzt in RL 2006/126/EG) und deren Umsetzung in der FeV (letzte Fassung v. 17. Dezember, 2010 BGBl. I S. 1980) ist der allgemeine Grundsatz aufgestellt worden, dass ein Mitgliedsstaat eine Fahrerlaubnis, die in einem anderen Mitgliedsstaat ausgestellt wurde, anerkennen muss. Dies soll insbesondere solchen Personen die Freizügigkeit erleichtern, die sich in einem anderen Mitgliedsstaat als demjenigen niederlassen, in dem sie die Fahrprüfung abgelegt haben (vgl. auch EuGH, Urteil vom 19. 2. 2009 – C-321/ 07 „Schwarz“, Rn. 74). Dieser Mechanismus greift in seiner Funktion das Herkunftslandprinzip wieder auf und bildet – mit nur wenigen Einschränkungen – den Kern der gegenseitigen Anerkennung von Führerscheinen innerhalb der EU. Voraussetzung soll sein, dass derjenige zum Zeitpunkt der Ausstellung seinen ordentlichen Wohnsitz im ausstellenden Mitgliedsstaat führt (sog. Wohnsitzprinzip), um Missbrauch zu vermeiden. Erst dann ist ein grenzüberschreitender Bezug gegeben, der die Anerkennung nach EU-Vorgaben in Gang setzt.
Bekämpfung des Führerscheintourismus
Der Begriff des Führerscheintourismus meint insbesondere solche Fälle, in denen Personen aus unterschiedlichen Gründen (Alkohol am Steuer, Drogen o.ä.) die deutsche Fahrerlaubnis entzogen wird. Zur Vermeidung einer MPU (= Medizinisch-psychologische Untersuchung) oder horrender Kosten für den Neuerwerb des Führerscheins weichen sie sodann ins Ausland (besonders beliebt: Polen oder Tschechien) aus, um dort eine Fahrerlaubnis zu erwerben, die von den deutschen Behörden nach den oben dargestellten Grundsätzen anzuerkennen ist. Ohne auf die verschiedenen, teilweise äußerst komplexen Einzelfallkonstellationen einzugehen, besteht das Grundproblem in der Regel darin, dass die deutschen Vorschriften, die – mit Blick auf die Verkehrssicherheit – einen Mindeststandard bei der (Neu-) Erteilung des Führerscheins fordern, schlichtweg auf diese Weise umgangen werden können.
Die Problematik liegt vor allem in der Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Anerkennung versagt werden kann. Der Fall „Kremer“ (EuGH-Urteil v. 28.09.2006 – C-340/05) veranschaulicht diesen Punkt gut. Herr Kremer hatte 1999 nach Entziehung seiner deutschen Fahrerlaubnis in Belgien die Führerscheinprüfung absolviert und bestanden. Hierzu ließ er einen fiktiven Zweit-Wohnsitz in Belgien anmelden und auf dem Führerschein vermerken. Ein Sperrvermerk in Deutschland bestand zum Zeitpunkt der Ausstellung nicht. In Deutschland wurde er in der Folge mehrfach wegen Fahren ohne Fahrerlaubnis rechtskräftig verurteilt, er hingegen berief sich auf Gemeinschaftsrecht und bekam vor dem EuGH recht. Deutschland musste den belgischen Führerschein anerkennen, obwohl es ersichtlich war, dass Herr Kremer keinen dauerhaften Wohnsitz in Belgien gehabt hatte. Belgien hatte den Führerschein jedoch ordnungsgemäß nach geltendem belgischen Recht ausgestellt. Das anerkennende Mitgliedsland war insofern machtlos, als dass der ausstellende Staat über das Vorliegen der Voraussetzungen der Richtlinie (und damit auch des umgesetzten nationalen Rechts in der FeV) zu bestimmen hatte (vgl. Brenner EuR 2010 292 ff). Dazu heißt es in der Urteilsbegründung im Fall Kremer:

Nach gefestigter Rechtsprechung sieht Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/439 die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vor und erlegt den Mitgliedstaaten damit eine klare und unbedingte Verpflichtung auf, die keinen Ermessensspielraum in Bezug auf die Maßnahmen einräumt, die zu erlassen sind, um dieser Verpflichtung nachzukommen. Daraus ergibt sich insbesondere, dass, wenn die Behörden eines Mitgliedstaats einen Führerschein gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 91/439 ausgestellt haben, die anderen Mitgliedstaaten nicht befugt sind, die Beachtung der Ausstellungsbedingungen erneut zu prüfen (Beschluss Halbritter, Randnr. 34).

RL 2006/126/EG novellierte kurz darauf u.a. § 28 FeV dahingehend, dass der anerkennende Mitgliedsstaat zumindest im Wege der Amtshilfe die ausländischen Behörden fortan darum bitten kann, Auskünfte über die Wohnsitzsituation des Betroffenen zu erteilen (§ 28 Abs. 4 S.1 Nr .2 FeV – „…vom Ausstellungsmitgliedstaat herrührender unbestreitbarer Informationen…„). Ein weitergehendes Prüfungsrecht besteht nicht, da die Entscheidung, ob die Voraussetzungen der nationalen Bestimmungen erfüllt sind, bei der ausländischen Behörde liegen. Hingegen hat man sich  in Art. 11 Abs. 4 der RL 2006/126/EG der Problematik des Sperrvermerks angenommen und entsprechend in der FeV umgesetzt. Besteht nämlich ein Sperrvermerk in dem ausstellenden Land (z.B. wegen einer Entziehung des Führerscheins), müssen auch die deutschen Behörden eine Anerkennung ablehnen. Damit wurde der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung eingeschränkt (vgl. Begründung in BBat Drucksache 851/08).
Auf den vorliegenden Fall bezogen, war die Ablehnung der Anerkennung an sich unproblematisch. Kläger 1 hatte seinen deutschen Wohnsitz auf seinem tschechischen Führerschein vermerken lassen. Über Kläger 2 lagen der deutschen Behörde gesicherte Informationen im Sinne von § 28 Abs.4 S.1 Nr. 2 FeV vor, dass er seinen ordentlichen Wohnsitz zum Zeitpunkt der Ausstellung nicht in Tschechien hatte. Bei Kläger 3 war bereits vor der Ausstellung ein Sperrvermerk in Deutschland eingetragen gewesen (§ 28 Abs.4 S.1 Nr.4 FeV).
Entscheidung des BverwG: Keine weitere Behördenentscheidung notwendig
In der Pressemitteilung des BverwG heißt es

Bereits aufgrund dieser Regelungen (§ 28 Abs.4 S.1 Nr.2 und 4 FeV, Anm. D. Verf.) kam den Fahrerlaubnissen vom Zeitpunkt ihrer Erteilung an keine Wirksamkeit in der Bundesrepublik Deutschland zu. Das Erfordernis einer behördlichen Einzelfallentscheidung ergibt sich weder aus § 28 FeV selbst noch aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen. Auch die hier anzuwendende 2. EU-Führerscheinrichtlinie hinderte den deutschen Verordnungsgeber nicht, seine Befugnis zur Ausgestaltung des Fahrerlaubnisrechts in der Weise auszuüben, dass er – im Rahmen der vom Europäischen Gerichtshof gebilligten Ausnahmen vom unionsrechtlichen Grundsatz der Anerkennung einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis – die Nichtgeltung einer ausländischen Fahrerlaubnis in Deutschland durch eine abstrakt-generelle Regelung anordnet.

Die Führerscheine waren damit schon bei Betreten des deutschen Hoheitsgebietes und damit kraft Gesetztes ungültig, § 21 StVG (Fahren ohne Fahrerlaubnis) wäre in strafrechtlicher Hinsicht unmittelbar erfüllt. Eine weitere Behördenentscheidung ist damit nicht notwendig. Das Erfordernis einer solchen könnte sich mit Verweis auf § 28 Abs. 4 S. 2 FeV verneinen lassen: Die Norm ordnet an, dass es im Ermessen („kann“) der Behörde steht, ob sie die fehlende Berechtigung mittels Verwaltungsakt formell feststellt, insbesondere wenn zu Beginn des Inkrafttretens Unklarheit über das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen besteht (vgl. auch BRat Drucksache 851/08).
Ferner ist § 28 Abs.1 FeV allgemein so angelegt, dass es keinen formalen Rechtsakts bedarf, um dem ausländischen Führerschein zur Gültigkeit in Deutschland zu verhelfen. Dies spricht dafür, dass in einem Fall des Absatz 4 der Betroffene im umgekehrten Fall konsequenterweise damit rechnen muss, dass seine Fahrerlaubnis von Anfang an keinen Bestand hat. Das Prinzip der bedingungslosen Anerkennung und damit auch der Vertrauensschutz beim Betroffenen stoßen hier wortwörtlich an ihre Grenzen.
Darüber hinaus bleibt abzuwarten, wie das BBerwG seine Entscheidung im Einzelnen begründet. Man kann insbesondere gespannt sein, welche verfassungsrechtlichen Grundsätze hier bemüht werden.
Fazit
Ein kleiner Abstecher in die Thematik des Führerscheintourismus ist ein netter Aufhänger für die Prüfung weiterer europarechtliche Fragen. Spezialwissen kann an dieser Stelle wohl nicht verlangt werden. In der Klausur oder mündlichen Prüfung bräuchte man wohl wenigstens einen Auszug aus der FeV, die in den gängigen Gesetzesmaterialien nicht abgedruckt ist. Man sollte sich merken, dass die deutschen Behörden vor allem dann nicht den EU-ausländischen Führerschein anerkennen müssen, wenn bei Ausstellung bereits eine Sperre in Deutschland bestand oder der Betroffene keinen ordentlichen  Wohnsitz im ausstellenden Mitgliedsland hatte.
Weiterführende Links:
Überblick über die teilweise uneinheitliche deutsche Rechtssprechung zumThema hier
Pressemitteilung des BverfG hier
Detaillierter Artikel auch bei LTO