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Dr. Yannik Beden, M.A.

BVerfG: Zur Verletzung des Rechts einer Partei auf Chancengleichheit / Neutralitätspflicht staatlicher Organe

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Das BVerfG hat mit seinem Urteil vom 27.02.2018 – 2 BvE 1/16 eine äußerst examensrelevante – und auch gesellschaftspolitisch aufgeladene – Entscheidung zum Verhältnis staatlicher Informations- und Öffentlichkeitsarbeit zum Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG erlassen. Gegenstand des Urteils ist eine kritische Äußerung der Bildungsministerin Johanna Wanka zu einer von der AfD in Berlin angemeldeten Versammlung. Der Fall weist Ähnlichkeiten zum Verfahren gegen die Thüringer Landesministerin Heike Taubert auf, die 2014 auf der Webseite ihres Ministeriums zum Protest gegen einen NPD Parteitag aufrief und vor dem Thüringer Verfassungsgerichtshof unterlag. Die nunmehr gegen die Bundesministerin ergangene Entscheidung behandelt grundlegende staatsrechtliche Fragestellungen und sollte deshalb jedem Studenten und Examenskandidaten bekannt sein:
I. Sachverhalt (der Pressemitteilung entnommen)
Die Antragstellerin, die Partei „Alternative für Deutschland“, war Veranstalterin einer in Berlin für den 7. November 2015 angemeldeten Versammlung unter dem Motto „Rote Karte für Merkel! – Asyl braucht Grenzen!“ Zu dieser Veranstaltung veröffentlichte die Antragsgegnerin, die damalige Bundesministerin für Bildung und Forschung, am 4. November 2015 auf der Homepage des von ihr geführten Ministeriums eine Pressemitteilung, in der sie sich zu der geplanten Demonstration wie folgt äußerte: „Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Björn Höcke und andere Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betreiben wie der Pegida-Chef Bachmann, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“
II. Informations- und Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung
Den Ausgangspunkt für die gesellschaftspolitische Betätigung der Bundesministerin bildet das Recht der Bundesregierung, Informations- und Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben. Das BVerfG stellt zunächst fest, dass der Bundesregierung – als oberstes Organ der vollziehenden Gewalt – mit den anderen dazu berufenen Verfassungsorganen die Aufgabe der Staatsleitung obliegt und diese als integralen Bestandteil die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit einschließt. Es bedarf insofern keiner gesonderten Ermächtigung. Das Gericht betont zum einen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit, gleichzeitig jedoch auch die Notwendigkeit derartiger Arbeiten: Die Darlegung und Erläuterung der Regierungspolitik hinsichtlich getroffener Maßnahmen und künftigen Vorhaben ist unabdingbar, um den Grundkonsens im demokratischen Gemeinwesen zu erhalten und den Bürger zur eigenverantwortlichen Mitwirkung an der politischen Willensbildung zu befähigen. Die Öffentlichkeitsarbeit erlaubt insbesondere die sachgerechte, objektiv gehaltene Informierung über gesellschaftliche Vorgänge, ohne dabei auf die eigene gestaltende Politik der Bundesregierung beschränkt zu sein. Für die in Frage stehende Streitigkeit besonders wichtig ist, dass die Bundesregierung auch Empfehlungen und Warnungen aussprechen darf.
III. Das Gebot staatlicher Neutralität
Das Recht zur Befugnis, Informations- und Öffentlichkeitsarbeit wahrzunehmen, steht in direkten Zusammenhang zum Neutralitätsgebot staatlicher Organe. Diese können aufgrund ihrer Reichweite und den ihnen zugesprochenen Ressourcen nachhaltig und in besonderem Maße auf die politische Willensbildung innerhalb der Gesellschaft einwirken. Das BVerfG stellt fest, dass es insofern zwar hinzunehmen sei, dass das Regierungshandeln sich in erheblichem Umfang auf die Wahlchancen der am Wettbewerb teilnehmenden Parteien auswirke – ein zielgerichteter Eingriff der Bundesregierung sei hiervon jedoch zu unterscheiden. Der Senat macht deutlich, dass es der Bundesregierung untersagt sei, sich mit einzelnen Parteien zu identifizieren und die ihr zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel und Möglichkeiten zu deren Gunsten bzw. Lasten einzusetzen.
Daraus folgt, dass die Bundesregierung grundsätzlich berechtigt ist, gegen ihre Politik gerichtete Angriffe öffentlich zurückzuweisen. Allerdings ist sie dazu verpflichtet, sowohl mit Blick auf die Darstellung als auch der Auseinandersetzung mit der ausgeübten Kritik das Sachlichkeitsgebot zu wahren. Dieses verbiete insbesondere eine einseitige parteiergreifende Stellungnahme für oder gegen einzelne politische Parteien. Im Kern bedeutet dies, dass die Bundesregierung bzw. einzelne Bundesminister geäußerte Kritik nicht zum Anlass nehmen darf, für Regierungsparteien zu werben oder Oppositionsparteien zu bekämpfen. Letztlich läuft diese Feststellung darauf hinaus, dass im Einzelfall zwischen (administrativer) Amtsausübung und eigener, von Staatsgewalt losgelöster parteipolitischer Betätigung des Amtsinhabers unterschieden werden muss.
IV. Recht der Parteien auf Chancengleichheit – Art. 21 Abs. 1 GG
Der aus Art. 21 Abs. 1 GG folgende Grundsatz der Chancengleichheit umfasst auch das Recht der Parteien, durch Demonstrationen und Versammlungen an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Das BVerfG stellt klar, dass hiermit jegliche einseitige Einflussnahme von Staatsorganen auf die Ankündigung oder Durchführung politischer Kundgebungen grundsätzlich unvereinbar ist. Unter Bezugnahme zu seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. BVerfGE 140, 225) bestätigt der Senat erneut, dass der Grundsatz der Chancengleichheit die Beachtung der staatlichen Neutralitätspflicht auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert. Veranstaltet eine Partei eine politische Kundgebung, nimmt sie ihren durch Art. 21 Abs. 1 GG zugewiesenen Verfassungsauftrag wahr. In der Konsequenz sind staatliche Organe in Anbetracht ihrer Neutralitätspflicht dazu berufen, Bürger nicht zur Teilnahme bzw. Nichtteilnahme an derartigen Veranstaltungen aufzufordern bzw. zu veranlassen. Genau das stellte bereits der Thüringer Verfassungsgerichtshof im Verfahren gegen die Landesministerin Taubert klar (Thüringer VerfGH Urteil v. 3.12.2014 – 2/14, juris).
V. Resultat: Pressemitteilung der Bundesministerin verstößt gegen das Recht auf Chancengleichheit
Vor diesem Hintergrund stellt das BVerfG fest, dass die auf der Homepage des Ministeriums veröffentlichte Erklärung gegen das Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG verstößt. Die Bundesministerin habe die Erklärung durch die Veröffentlichung der amtseigenen Webseite mit der „Autorität des Ministeramts unterlegt“ und missachte dadurch das Recht auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb. Der Senat stellt im Rahmen der Missachtung des staatlichen Neutralitätsgebots insbesondere auf zwei Umstände ab: Zum einen handelte die Bundesministerin in amtlicher Funktion:
„Einem Handeln in amtlicher Funktion steht nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin im Text der Pressemitteilung nicht ausdrücklich auf ihr Ministeramt Bezug genommen, sondern sich nur unter ihrem bürgerlichen Namen geäußert hat. Die Homepage eines Bundesministeriums dient der Verlautbarung von Mitteilungen zu Angelegenheiten in seinem Zuständigkeitsbereich. Daher stellt sich die Pressemitteilung vom 4. November 2015 nach ihrem objektiven Erscheinungsbild als Verlautbarung der Antragsgegnerin in ihrer Eigenschaft als Bundesministerin für Bildung und Forschung dar. Der Verzicht auf die Amtsbezeichnung reicht nicht aus, um ein Handeln in nichtamtlicher Funktion zu dokumentieren. Außerdem erkennt die Antragsgegnerin selbst an, dass sie bei der Veröffentlichung der streitgegenständlichen Pressemitteilung in amtlicher Funktion gehandelt hat, wenn sie darauf verweist, dass sie als Mitglied der Bundesregierung in Ausübung ihres Ministeramts einen Angriff auf die Regierungspolitik unter Einsatz ihrer Amtsressourcen zurückgewiesen habe.“
Zum anderen gibt es im Rahmen der staatlichen Informations- und Öffentlichkeitsarbeit kein „Recht auf Gegenschlag“:
„Ein „Recht auf Gegenschlag“ dergestalt, dass staatliche Organe auf unsachliche oder diffamierende Angriffe in gleicher Weise reagieren dürfen, besteht nicht. Die Auffassung der Antragsgegnerin, reaktive Äußerungen auf verbale Angriffe seien vom Neutralitätsprinzip gedeckt, soweit und solange sie sich nach Form und Inhalt in dem Rahmen hielten, der durch die kritische Äußerung vorgegeben worden sei, geht fehl. Sie hätte zur Folge, dass die Bundesregierung bei einem auf unwahre Behauptungen gestützten Angriff auf ihre Politik ihrerseits berechtigt wäre, unwahre Tatsachen zu verbreiten. Dem steht die Verpflichtung staatlicher Organe entgegen, in Bezug genommene Tatsachen korrekt wiederzugeben (vgl. BVerfGE 57, 1 (8)). Auch der Hinweis, die gesellschaftliche Entwicklung habe dazu geführt, dass nur das „lautstark“ Gesagte Gehör finde, und dass es nicht sein könne, dass eine politische Partei sich das Recht nehme, diskreditierend in der öffentlichen Debatte zu agieren und gleichzeitig von staatlichen Organen eine zurückhaltende Sprache einzufordern (vgl. VerfGH des Saarlandes, Urteil vom 8. Juli 2014 – Lv 5/14 -, juris, Rn. 42, 45), ändert nichts daran, dass der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG der abwertenden Beurteilung einzelner politischer Parteien durch staatliche Organe grundsätzlich entgegensteht. Die Bundesregierung ist darauf beschränkt, im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit über das Regierungshandeln aufzuklären, hiergegen erhobene Vorwürfe in der Sache aufzuarbeiten und diffamierende Angriffe zurückzuweisen. Darüber hinausgehender wertender Einflussnahmen auf den politischen Wettbewerb und die an diesem beteiligten Parteien hat sie sich – auch soweit es sich um bloß reaktive Äußerungen handelt – aufgrund der Gebote der Neutralität und Sachlichkeit zu enthalten.“
VI. Ausblick für die 19. Legislaturperiode
Das BVerfG verdeutlicht mit seiner Entscheidung nochmals Grund und Grenzen staatlicher Informations- und Öffentlichkeitsarbeit. In Anbetracht der aktuellen politischen Gemengelage schlägt das Gericht mit seinem Urteil grundlegende Eckpfeiler für die Konfliktszenarien der nächsten Jahre ein. Die rechtliche Würdigung der Kritik der Bundesministerin ist freilich nicht unumstritten. Gerade aufgrund der Tatsache, dass die Erklärung außerhalb der Wahlkampfzeit erfolgte, besteht Argumentationsspielraum. Denkbar ist insoweit ein gelockertes Verständnis des Sachlichkeitsgebots. In der Klausur muss bei der Prüfung des Art. 21 Abs. 1 GG vor allem die Rechtsnatur der Erklärung herausgearbeitet werden: Handelt das Regierungsmitglied in Wahrnehmung seines Ministeramts oder nimmt es außerhalb seiner amtlichen Funktion am politischen Meinungskampf teil? Punkten wird, wer mit Blick auf das Neutralitätsgebot umfassend argumentiert und den Rahmen der staatlichen Informations- und Öffentlichkeitsarbeit überzeugend absteckt.

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Dr. Maximilian Schmidt

BVerfG: Türkischer Wahlkampf in Deutschland?

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Im Rahmen eines Nichtannahmebeschlusses vom 08. März 2017 – 2 BvR 483/17 hat das BVerfG sich zu Wahlkampfveranstaltungen türkischer Regierungsmitglieder in Deutschland geäußert. Konkret ging es um den Auftritt des türkischen Ministerpräsidenten Binali Yildirim am 18. Februar in Oberhausen, der für das in einem Referendum am 16.4.2017 zur Abstimmung gestellte Präsidialsystem warb. Die Debatte, ob derartige Kundgebungen durch türkische Regierungsmitglieder verboten werden sollten, ist in den letzten Tagen immer lebendiger geworden. Das BVerfG hat nun in rechtlicher Hinsicht klar Stellung bezogen. 
Erstens: Staatsoberhäupter und Mitglieder ausländischer Regierungen haben keinen Anspruch auf Einreise in das Bundesgebiet und die Ausübung amtlicher Funktionen in Deutschland. Ein solcher kann weder aus der Verfassung noch aus allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG hergeleitet werden. Damit kann bereits die Einreise und nicht nur der Auftritt verboten werden. 
Zweitens: Die Entscheidung über die Zulassung von Wahlkampfveranstaltungen ausländischer Regierungsmitglieder liegt in der alleinigen Entscheidung der Bundesregierung im Rahmen ihrer Kompetenz für die Außenpolitik. Es besteht demnach ein regierungsseitiges Zustimmungserfordernis.

Hierzu bedarf es der – ausdrücklichen oder konkludenten – Zustimmung der Bundesregierung, in deren Zuständigkeit für auswärtige Angelegenheiten eine solche Entscheidung gemäß Art. 32 Abs. 1 GG fällt (vgl. BVerfGE 104, 151 <207>; 131, 152 <195>; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 29. Juli 2016 – 15 B 876/16 -, juris, Rn. 15 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 14. Aufl. 2016, Art. 32 Rn. 11).

Drittens: Ausländische Staatsoberhäupter genießen keinen grundrechtlichen Schutz in Deutschland bei Ausübung ihrer amtlichen Funktionen. Es liegt kein Ober-Unterordnungsverhältnis vor, wie dies für die unmittelbare Anwendung der Grundrechte nach Art. 1 Abs. 3 GG notwendig ist. Überzeugend führt das BVerfG hierzu aus: 

(…) bei einer Versagung der Zustimmung würde es sich nicht um eine Entscheidung eines deutschen Hoheitsträgers gegenüber einem ausländischen Bürger handeln, sondern um eine Entscheidung im Bereich der Außenpolitik, bei der sich die deutsche und die türkische Regierung auf der Grundlage des Prinzips der souveränen Gleichheit der Staaten begegnen.

Auch wenn die Verfassungsbeschwerde mangels subjektiver Betroffenheit des Beschwerdeführers nicht zur Entscheidung angenommen wurde, ist sie ein wichtiger Diskussionsbeitrag in der hitzigen Diskussion um Wahlkampfauftritte türkischer Regierungsmitglieder in Deutschland. Nicht nur im Hinblick auf konkrete polizeirechtliche Gefahrenlagen, sondern auch aus außenpolitischen Erwägungen können diese verboten werden. Mit Blick auf die politischen Unruhen in der Türkei und den teils hetzerischen Charakter der bisher in Deutschland durchgeführten Veranstaltungen sprechen gute Gründe dafür, den türkischen Wahlkampf nicht unmittelbar auf deutschem Boden auszutragen. Dies ist aber – wie das BVerfG zurecht ausführt – eine politische Entscheidung, die die Bundesregierung zu treffen hat. Es bleibt spannend, ob und wie sich diese positionieren wird.  

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Dr. Marius Schäfer

Regierungsfindung – Wie geht es weiter mit Deutschland?

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Ausgangslage
Das Ergebnis der vergangenen Bundestagswahlen ist erst drei Tage alt, doch kristallisiert sich bereits jetzt heraus, dass es um eine Regierungsbildung nicht allzu gut bestellt ist: Der Bundeskanzlerin scheint ein williger Koalitionspartner zu fehlen, den sie angesichts der fehlenden fünf Sitze der Union zur absoluten Mehrheit benötigt. Eine Minderheitsregierung, mit der damit ständig verbundenen Suche nach wechselnden Mehrheiten, kommt von Unionsseite jedenfalls nicht in Frage. Doch wie geht es weiter und was steht Deutschland in den nächsten Tage, Wochen oder gar Monaten bevor? Grund genug jedenfalls aus staatsrechtlicher Sicht – auch im Hinblick auf eine Mündliche Prüfung – den derzeitigen Stand zu analysieren.
 
Geschäftsführung der Regierung
Während die Suche nach einer neuen Regierungskoalition beginnt, ruhen die Geschäfte der „alten“ Bundesregierung nicht, da die Bundesrepublik Deutschland weiterhin regierungsfähig bleiben muss. Auszugehen ist zunächst von Art. 39 II GG, nach dem der neu gewählte Bundestag spätestens 30 Tage nach der Wahl zu einer konstituierenden Sitzung zusammentreten muss. In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 69 II GG, dass das Amt des Bundeskanzlers sowie die Ämter der Bundesminister erst durch dieses Zusammentreten des neuen Bundestages enden. Der noch amtierende Bundestagspräsident Norbert Lammert hat bereits angekündigt, dass diese Übergangsfrist voll ausgeschöpft werden soll, sodass die erste Sitzung des 18. Deutschen Bundestages spätestens am 22. Oktober anzuberaumen wäre. Solange befinden sich jedenfalls die fünf FDP-Minister auf ihrer Abschiedstour. So verweilt Guido Westerwelle derzeit in New York, um Deutschland bei der Vollversammlung der Vereinten Nationen zu repräsentieren.
Solange die Koalitionsverhandlung aber bis Ende Oktober zu keinem Ergebnis führt, und danach sieht es derzeit aus, gewährt Art. 69 III GG dem Bundespräsidenten die Möglichkeit, den Bundeskanzler und die Bundesminister zu verpflichten „die Geschäfte bis zur Ernennung seines Nachfolgers weiterzuführen“. Dieser geschäftsführende Zustand wird auch als Interregnum (lat. für „Zwischenregierung“; Plural: Interregna) bezeichnet und ist zeitlich nicht limitiert, sodass der ein oder andere Experte bereits mit einer Übergangsphase bis zum Ende des Jahres rechnet. Es ist gut möglich, dass der bisher längste Zeitraum einer Übergangsregierung aus dem Jahre 1976 (insgesamt 73 Tage) überschritten wird.
 
Rechte der Opposition
Spekulativ sind zwar auch die Fragen über einen möglichen Koalitionspartner der Union, doch sollte man sich zumindest die staatsrechtlichen Konsequenzen vor Augen führen, sollte es eine aus CDU/CSU und SPD bestehende „Große Koalition“ geben. Diese Regierungskoalition bestände aus 503 Sitzen, was in etwa 80 % der insgesamt 630 Sitze entsprechen würde. Die Oppositionsparteien Grüne und Linke kämen im Gegensatz dazu auf lediglich 127 Sitze.
Auswirkungen hätte eine solche Konstellation auf bedeutende Minderheitsrechte der Opposition, der im Wesentlichen der Auftrag zukommt, die Regierung zu kontrollieren. Dazu gehören aber auch die Kritik sowie das Aufzeigen von Alternativen an den Gesetzesvorschlägen der Regierung.
Nach Art. 93 I Nr.2 GG und § 76 ff BVerfGG ist für die Antragsberechtigung eines abstrakten Normenkontrollantrages im Hinblick auf die Opposition erforderlich, dass dieser mindestens von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gestellt wird. Damit sind jedenfalls 158 Parlamentarier erforderlich, welche Grüne und Linke nicht einmal annähernd alleine aufbringen könnten. Zudem erfordert auch die Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses gemäß Art. 44 I GG den Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages. Die bedeutsame Stellung eines solchen Untersuchungsausschusses wurde in der Vergangenheit insbesondere im Falle des 1. Untersuchungsausschusses zum Luftangriff bei Kundus deutlich. Insofern würde äußerst fraglich bleiben, ob die Opposition im Falle einer Großen Koalition überhaupt in der Lage sein würde, ihrer demokratischen Rolle gerecht zu werden. Dies war nach den Bundestagswahlen im Jahre 2005 noch anders, als die Oppositionsparteien FDP, PDS und Grüne zusammen auf 166 von insgesamt 614 Sitzen kamen.
 
Ausblick
Angela Merkel wird einen der beiden potenziellen Koalitionspartner an ihre Verantwortung erinnern, zum Wohle der Bundesrepublik gemeinsam eine regierungsfähige Koalition zu bilden. Dass hier zähe und lange andauernde Verhandlungen bevorstehen, scheint vorprogrammiert zu sein. Dennoch sollte aber nicht vergessen werden, dass in unserem Verständnis von einer parlamentarischen Demokratie auch der Opposition ein bedeutender Beitrag zukommen soll und auch muss. Von daher muss sich die SPD überlegen, ob sie lieber an der Regierung beteiligt sein oder die Rolle der Oppositionsführung wahrnehmen möchte. Demgegenüber haben die Grünen die Wahl zwischen einer Regierungsbeteiligung oder der des Juniorpartners unter einem Oppositionsführer Gregor Gysi von der Linken, die im letzteren Fall sogar nach parlamentarischem Brauch den Vorsitz des Haushaltsausschusses innehaben würde. Unabhängig vom Ergebnis der Regierungsfindung verdeutlicht dieser Vorgang, wie sensibel aber auch spannend Politik und Staatsrecht miteinander verknüpft sind.
 

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