EuGH: Keine Sozialleistungen nach SGB II („Hartz IV“) für nicht arbeitssuchende EU-Ausländer

Grundsatzurteil mit politischer Sprengkraft
Wohl kaum eine Entscheidung des EuGH dürfte dieses Jahr in den unterschiedlichen politischen Lagern in Europa und den einzelnen Mitgliedstaaten mit so großer Spannung erwartet worden sein wie das Urteil in der Rechtssache Dano (EuGH v. 11.11.2014 – Rs. C-333/13). Die Luxemburger Richter mussten sich in diesem Fall mit der Frage auseinandersetzen, ob EU-Ausländer von Sozialleistungen ausgeschlossen werden können, wenn sie von ihrer Freizügigkeit Gebrauch machen und in einen anderen Mitgliedstaat ziehen, ohne sich dort ernsthaft um Arbeit zu bemühen. Es ging also – grob vereinfacht – um die Zulässigkeit von „Sozialtourismus“. Dieses Thema wurde nicht nur in Deutschland, sondern auch in zahlreichen anderen Mitgliedstaaten wie insbesondere dem Vereinigten Königreich sehr kontrovers diskutiert.
In Deutschland können bekanntlich Arbeitsuchende Leistungen der Grundsicherung beantragen, um u. a. für ihren Lebensunterhalt zu sorgen (Leistungen nach SGB II: ALG II = sog. „Hartz IV“). Allerdings sind Ausländer, die sich einzig und allein mit dem Ziel nach Deutschland begeben, in den Genuss dieser Leistungen zu kommen oder eine Beschäftigung zu suchen, nach dem deutschen Recht von diesen Leistungen ausgeschlossen. Dies gilt auch für EU-Ausländer. Das Ziel dieses Ausschlusses ist es, die unangemessene Inanspruchnahme von Sozialleistungen in Deutschland zu verhindern. Diese Regelungen standen nun vor dem Hintergrund unionsrechtlicher Vorgaben auf dem Prüfstand.
Sachverhalt
Ausgangspunkt des vorliegenden Urteils war ein sozialrechtlicher Streit, der beim Sozialgericht Leipzig anhängig ist. Das Gericht hatte eine Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 AEUV) eingeleitet, sodass nun der Ball beim EuGH lag.
Das Sozialgericht Leipzig wollte wissen, ob das Unionsrecht einem solchen Ausschluss entgegensteht. Das Gericht muss einen Rechtsstreit zwischen Frau Dano und ihrem minderjährigen Sohn, die beide rumänische Staatsangehörige sind, auf der einen Seite und dem Jobcenter Leipzig auf der anderen Seite entscheiden. Unter Berufung auf den vom deutschen Recht vorgesehenen Ausschluss weigerte sich das Jobcenter Leipzig, diesen beiden Personen die Leistungen der Grundsicherung zu gewähren. Frau Dano und ihr (in Deutschland geborener) Sohn leben seit mehreren Jahren in Leipzig in der Wohnung einer Schwester von Frau Dano, die sie mit Naturalien versorgt. Frau Dano hat keinen erlernten oder angelernten Beruf und war bislang weder in Deutschland noch in Rumänien erwerbstätig. Sie ist offenbar nicht nach Deutschland eingereist, um Arbeit zu suchen, und bemüht sich offenbar nicht darum, eine Beschäftigung in diesem Land zu finden.
Vorlagefragen des Sozialgerichts Leipzig

Vor diesem Hintergrund hat das Sozialgericht dem EuGH folgende Fragen zur Vorabentscheidung (Art. 267 AEUV) vorgelegt:

1. Ist der persönliche Anwendungsbereich von Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 für Personen eröffnet, die keine Leistung sozialversicherungsrechtlicher oder familienfördernder Art im Sinne des Art. 3 Abs. 1 der Verordnung, sondern eine besondere beitragsunabhängige Leistung im Sinne der Art. 3 Abs. 3 und 70 der Verordnung in Anspruch nehmen wollen?

2. Falls die Frage zu 1 bejaht wird: Ist es den Mitgliedstaaten durch Art. 4 der Verordnung Nr. 883/2004 verwehrt, zur Vermeidung einer unangemessenen Inanspruchnahme von existenzsichernden beitragsunabhängigen Sozialleistungen im Sinne des Art. 70 der Verordnung bedürftige Unionsbürger vom Bezug derartiger Leistungen, die eigenen Staatsbürgern in gleicher Lage gewährt werden, ganz oder teilweise auszuschließen?

3. Falls die Fragen zu 1 oder 2 verneint werden: Ist es den Mitgliedstaaten nach a) Art. 18 AEUV und/oder b) Art. 20 Abs. 2 Unterabs. 1 Buchst. a AEUV in Verbindung mit Art. 20 Abs. 2 Unterabs. 2 AEUV und Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2004/38 verwehrt, zur Vermeidung einer unangemessenen Inanspruchnahme von existenzsichernden beitragsunabhängigen Sozialleistungen im Sinne von Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004 bedürftige Unionsbürger vom Bezug derartiger Leistungen, die eigenen Staatsbürgern in gleicher Lage gewährt werden, ganz oder teilweise auszuschließen?

4. Falls nach Beantwortung der vorgenannten Fragen der teilweise Ausschluss von existenzsichernden Leistungen europarechtskonform ist: Darf sich die Gewährung beitragsunabhängiger existenzsichernder Leistungen für Unionsbürger außerhalb akuter Notfälle auf die Bereitstellung der erforderlichen Mittel zur Rückkehr in den Heimatstaat beschränken, oder gebieten die Art. 1, 20 und 51 der Charta weiter gehende Leistungen, die einen dauerhaften Aufenthalt ermöglichen?

Entscheidung des EuGH
Zusammengefasst lautet die Antwort des EuGH: Die Mitgliedstaaten dürfen nicht erwerbstätige Unionsbürger, die sich allein mit dem Ziel, in den Genuss von Sozialhilfe zu kommen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben, von bestimmten Sozialleistungen ausschließen. Eine Gleichbehandlung mit den Bürgern des Mitgliedstaats könne durch einen EU-Ausländer nur verlangt werden, wenn er oder sie mit dem Aufenthalt die Voraussetzungen der Unionsbürgerrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG) erfüllt.
Zunächst befasst sich der EuGH mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung, wie er in Art. 4 der Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (VO Nr. 883/2004) statuiert ist. Danach gilt:

„Sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, haben Personen, für die diese Verordnung gilt, die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates.“

Dieser Grundsatz gelte auch für  die „besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 und Art. 70 dieser Verordnung.
Ein weiteres Diskriminierungsverbot statuiert Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG. Beide sekundärrechtlichen Gleichbehandlungsgebote dienen wiederum der Konkretisierung primärrechtlicher Vorgaben, wie insb. Art. 18 AEUV (allg. Verbot der Diskriminierung von EU-Bürgern aufgrund der Staatsangehörigkeit) und Art. 20 AEUV (Unionsbürgerschaft).
Aus Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG und Art. 4. VO Nr. 883/2004 folge jedoch kein Anspruch auf Sozialhilfe für EU-Ausländer unter den gleichen Voraussetzungen wie sie für Staatsangehörige des Mitgliedstaats gelten. In Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG ist ausdrücklich ein Vorbehalt für Ansprüche auf Sozialhilfe festgeschrieben:

„Abweichend von Absatz 1 ist der Aufnahmemitgliedstaat jedoch nicht verpflichtet, anderen Personen als Arbeitnehmern oder Selbstständigen, Personen, denen dieser Status erhalten bleibt, und ihren Familienangehörigen während der ersten drei Monate des Aufenthalts oder gegebenenfalls während des längeren Zeitraums nach Artikel 14 Absatz 4 Buchstabe b einen Anspruch auf Sozialhilfe oder vor Erwerb des Rechts auf Daueraufenthalt Studienbeihilfen, einschließlich Beihilfen zur Berufsausbildung, in Form eines Stipendiums oder Studiendarlehens, zu gewähren.“

Die Geldleistungen i.S.v. Art. 3, 70 der VO Nr. 883/2004 sind nach dem EuGH zwar als ein Sozialhilfeanspruch i.S.v. Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG einzuordnen, jedoch war der Aufenthalt der Klägerin hier länger als drei Monate und damit konnte Art. 24 Abs. 2 RL 2004/38/EG nicht eingreifen. Gleichwohl könne die Klägerin eine Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats nach Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG hinsichtlich des Zugangs zu Sozialleistungen nur verlangen, wenn ihr Aufenthalt im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats die Voraussetzungen der Richtlinie 2004/38/EG erfüllt. Die Verordnung Nr. 883/2004 regele nicht die Voraussetzungen für die Gewährung besonderer beitragsunabhängiger Geldleistungen. Hierfür sei der nationale Gesetzgeber zuständig.
Bewertung
Dies überzeugt. Ein Recht auf Aufenthalt von mehr als drei Monaten steht Unionsbürgern in anderen Mitlgiedstaaten nur unter den Voraussetzungen des Art. 7 RL 2004/38/EG zu. Danach ist ein längerer Aufenthalt etwa möglich, wenn man in dem anderen Staat als Arbeitnehmer/-in oder Selbständiger tätig ist oder über ausreichend Mittel verfügt, die eigene Existenz zu sichern. Schon hieraus wird im Umkehrschluss deutlich, dass kein Anspruch auf Sozialleistungen bestehen kann, wenn ein Unionsbürger nie vorhat, in einem anderen Staat zu arbeiten. Dies macht auch Art. 14 RL 2004/38/EG noch einmal deutlich: Danach steht Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen das Aufenthaltsrecht nach Art. 6 (drei Monate) nur zu, solange sie die Sozialhilfeleistungen des Aufnahmemitgliedstaats nicht unangemessen in Anspruch nehmen. All diese Vorschriften wären widersinnig, wenn man aus Art. 24 Abs. 1 RL 2004/38/EG nun doch einen Gleichbehandlungsanspruch hinsichtlich Leistungen wie dem ALG II (ohne je gearbeitet zu haben oder dies auch nur vorzuhaben) ableiten würde.
Das Urteil überzeugt auch bei einem Blick auf die allgemeine Funktion der einschlägigen Regelungen: Die Verordnung Nr. 883/2004 (und ebenso die RL 2004/38/EG) stellt auf sekundärrechtlicher Ebene eine wesentliche Regelung dar, um eine effektive Wahrnehmung der Grundfreiheiten (insbesondere der Arbeitnehmerfreizügigkeit) faktisch zu ermöglichen. Schon vom Regelungszweck her kann es somit nicht darum gehen, Sozialleistungen zu garantieren, die unabhängig von einer wirtschaftlichen Tätigkeit gewährleistet werden.
Kein Anspruch aus Unionsgrundrechten
Auch gestützt auf die EU-Grundrechtecharta (GRC) ergibt sich nach dem EuGH kein anderes Ergebnis. Die Luxemburger Richter verneinen – ebenfalls zu Recht – bereits die Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte der GRC. Diese gelten für die Mitgliedstaaten gem. Art. 51 Abs. 1 GRC nur bei der Durchführung von Unionsrecht. Sie sind also nur dann bei der Auslegung des nationalen Rechts zu beachten, wenn die maßgebende Problematik vom Anwendungsbereich des Unionsrechts erfasst ist. Da Art. 70 der Verordnung Nr. 883/2004, der den Begriff „besondere beitragsunabhängige Geldleistungen“ definiert, nicht die inhaltlichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines Anspruchs auf diese Leistungen festlegt, ist allein Sache des Gesetzgebers jedes Mitgliedstaats, diese Voraussetzungen festzulegen. Somit ist der Gesetzgeber bei der Regelung der Voraussetzungen nicht an unionsrechtliche Vorgaben gebunden, sodass auch der Anwendungsbereich der GRC nicht eröffnet ist.
Die Entscheidung des EuGH liegt damit auf einer Linie mit der neueren Rechtsprechung zu Art. 51 Abs. 1 GRC, insbesondere den Urteilen Hernandéz (EuGH v. 10.07.2014 – Rs. C-198/13, EuZW 2014, 795) und Åkerberg Fransson (EuGH v. 26.2.2013 – Rs. C-617/10, EuZW 2013, 302).
Examensrelevanz
Das Urteil ist trotz seiner hohen politischen Brisanz nicht sehr examensrelevant. Allenfalls die eher grundlegenden Fragen zum Primärrecht (3. und 4.) werfen auch prüfungsrelevante Probleme auf. Denkbar ist jedoch, dass in der mündlichen Prüfung Fragen zu der Entscheidung gestellt werden können, weil von den Prüflingen erwartet wird, dass sie sich mit aktuellen juristischen Problemen auseinandersetzen.