Aktuell sorgt ein von der Stadt Darmstadt ausgesprochenes Betretungsverbot für Eintracht Frankfurt Fans für den Zeitraum rund um das Bundesligaspiel am Samstag gegen den SV Darmstadt 98 um 15:30 Uhr für Schlagzeilen. Inzwischen ist diese Verfügung durch das VG Darmstadt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes aufgehoben worden (s. Pressemitteilung). Da dieser Fall nicht nur für Fußballfans, sondern auch für Juristen von besonderem Interesse ist, sollen die Problemkreise dieser Verfügung kurz erläuternd dargestellt werden. Insbesondere in einer mündlichen Prüfung in den nächsten Wochen könnte der Sachverhalt Ausgangspunkt von Fragen rund um das Verwaltungsrecht sein. Sinnvoll dürfte daher ein kurzer Blick in eine vergleichbare Entscheidung des VG Ansbach sein, die ein allgemeines Betretungsverbot für Club-Fans in Fürth behandelt (VG Ansbach, Beschluss vom 22. November 2012 – AN 5 S 12.02114, juris).
I. Sachverhalt
Die Allgemeinverfügung der Stadt Darmstadt verbietet es jedem Eintracht Frankfurt Fan, der als solcher äußerlich zu erkennen ist, sich im Innenstadtbereich der Stadt Darmstadt aufzuhalten. Leider war die Verfügung im Internet nicht (mehr?) auffindbar. Den Inhalt der Verfügung und deren Begründung gibt der Bürgermeister der Stadt Darmstadt, Rafael Reißer, wieder:

„Da nicht auszuschließen ist, dass Eintracht-Anhänger ihren Aufmarsch aufgrund des Sportgerichtsurteils in Zeiten vor oder nach dem Spieltag verlegen könnten, haben wir aufgrund einer entsprechenden Gefahrenprognose mittels Allgemeinverfügung ein allgemeines Aufenthaltsverbot für Eintracht-Anhänger im Zeitraum vom 29. April, 19 Uhr bis zum 1. Mai, 7 Uhr erlassen. Durch diese Allgemeinverfügung soll sichergestellt werden, dass den Bürgerinnen und Bürgern in der Innenstadt das größtmögliche Maß an Sicherheit zu Teil wird. Auch ich appelliere daher vor allem an die Fans der Frankfurter Eintracht, diese Verfügung zu respektieren und den Anweisungen der Polizei Folge zu leisten.“

II. Rechtsprobleme
Die Verfügung kann unter verschiedenen Gesichtspunkten in einer mündlichen Prüfung unter die Lupe genommen werden:
1. Bereits an der richtigen Rechtsgrundlage bestehen Zweifel. So stützte die Stadt das Betretungsverbot auf die allgemeine Generalklausel (§ 11 HSOPG), obwohl der speziellere Tatbestand des Platzverweises (§ 31 HSOPG) einschlägig ist. Schließlich soll ein Verbot des Aufenthalts für einen bestimmten Zeitraum auf einem bestimmten Gebiet ausgesprochen werden. Für einen Platzverweis müssen konkret nachprüfbare Tatsachen vorliegen, wonach der Adressat der Verfügung eine Straftat begehen würde. Doch nicht jeder, der Eintracht Frankfurt Fan ist oder Fankleidung dieses Vereins trägt, kann dem Kreis potenzieller Straftäter zugerechnet werden. Zwar mögen in der Vergangenheit gerade Fans der Eintracht Frankfurt mit der Begehung von Straftaten im Zusammenhang mit Fußballspielen aufgefallen sein, doch kann nicht angenommen werden, dass jeder Straftaten begehen wird. Voraussetzung des Platzverweises ist nach § 31 Abs. 3 HSOPG aber gerade, dass gegen die Person, die verwiesen wird, entsprechende konkrete Tatsachen vorliegen. Daher ist es an sich schwierig eine Allgemeinverfügung gegen einen unbestimmten Personenkreis auszusprechen, der nur anhand äußerlicher Merkmale zu bestimmen ist.

2. Daneben könnte – inbesondere in einer mündlichen Prüfung – ein Verstoß gegen Art. 11 GG angesprochen werden. Ein solcher läge vor, wenn man von einer Einschränkung der Freizügigkeit ausginge. Allerdings entspricht es der ganz h.M., dass die Freiheit der Person durch ein auf einen bestimmten Bereich beschränktes Betretungsverbot nicht tangiert wird. Allein der Umstand, bestimmte Orte in bestimmter Kleidung nicht besuchen zu dürfen, genügt hierzu nicht.
3. Allerdings verstößt die Verfügung gegen den Grundsatz der Bestimmtheit. Es bleibt unklar, wer Adressat der Verfügung ist: So sollte es genügen, wenn man „erkennbar durch sonstiges Auftreten“ als Eintracht Frankfurt Fan zu bestimmen ist. Hierzu führt das VG Darmstadt in der Pressemitteilung aus:

Insbesondere gehe aus dieser nicht für die Adressaten eindeutig hervor, ob sich das Aufenthaltsverbot an alle Eintracht-Fans oder nur an solche richte, die nach außen als Anhänger/Fans von Eintracht Frankfurt erkennbar seien. Auch bleibe offen, was mit der dortigen Formulierung „erkennbar durch sonstiges Auftreten“ gemeint sei.

4. Schließlich ist die Verfügung im Hinblick auf ihre Zweckverfolgung auch nicht verhältnismäßig. Zwar verfolgt sie mit dem Schutz der öffentlichen Sicherheit einen legitimen Zweck. Doch ist bereits die Geeignetheit der Maßnahme zweifelhaft. Soll nach dem äußeren Auftreten unterschieden werden, sind vor allem „normale“, d.h. nicht gewaltbereite Fans betroffen. Hooligans könnten sich hingegen ohne Fankleidung in die Stadt begeben und wären somit nicht vom Platzverweis erfasst:

Insbesondere könne nicht davon ausgegangen werden, dass die gewaltbereiten Fans in Anbetracht des Betretensverbots durch Fankleidung, Skandieren oder durch sonstiges Auftreten sich zu erkennen gäben.

5. Aufgrund der immensen Streubreite – bereits jeder Sympathisant der Frankfurter Eintracht kann Adressat des Verweises sein – ist Regelung auch nicht verhältnismäßig:

Ein generelles Aufenthaltsverbot gegenüber allen Eintracht-Fans sei daher auch unverhältnismäßig. Die Stadt Darmstadt sei darauf zu verweisen, durch entsprechende Einzelmaßnahmen gegen auffällig gewordene gewaltbereite Fans vorzugehen, was sie offensichtlich auch durch Einzelverfügungen gegenüber bekannten gewaltbereiten Fans bereits veranlasst habe

So ist es gerade möglich – und im Sinne des Grundrechtsschutzes normaler Fans auch notwendig – gegen diejenigen Störer vorzugehen, die tatsächlich Straftaten im Zuge von Bundesligaspielen begehen. Die Unverhältnismäßigkeit der Verfügung wird am Beispiel eines Eintracht-Fans, der in der Innenstadt von Darmstadt wohnt, deutlich: Bei weiter Auslegung der unbestimmten Verfügung dürfte dieser sich auch ohne Fankleidung nicht aus seiner Wohnung begeben, und zwar von Freitagabend bis Sonntagmorgen – ein völlig unverhältnismäßiger Eingriff. Doch auch hinsichtlich der nicht gewaltbereiten Fans setzt die Verfügung auf einen Generalverdacht statt auf konkrete polizeiliche Maßnahmen und ist deswegen unverhältnismäßig.
In Anbetracht der Entscheidung des VG Ansbach aus dem Jahr 2o12, die nahezu eine identische Konstellation behandelt, ist es mehr als verwunderlich, dass die Stadt Darmstadt den gleichen Fehler wie damals die Stadt Fürth noch einmal begeht. Hierdurch könnte bei vielen Eintracht Frankfurt Fans eine gegen die Einsatzkräfte der Polizei gerichtete Stimmung entstehen, die die bereits bestehenden Gefahren potenziert.
6. Prozessuale Einkleidung
Vorliegend handelt es sich um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 VwGO.
Brisant war der Hinweis der Stadt Darmstadt vom Freitag, wonach die Verfügung trotz der sechs parallelen Entscheidungen des VG Darmstadt „in Bezug auf alle anderen potenziellen Adressaten“ aufrechterhalten werden sollte. Hier könnten Prüfer die Wirkung eines verwaltungsgerichtlichen Beschlusses bzw. Urteils abfragen. Einige Kommentatoren verstiegen sich in Folge der Ankündigung der Stadt Darmstadt zu der Aussage, dass ein solches Vorgehen gegen die Grundsätze des Rechtsstaates verstieße (s. hier).
Ob die aufschiebende Wirkung nur relativ gegenüber dem Antragssteller (inter partes) oder absolut gegenüber jedermann wiederhergestellt wird, ist bei einer Allgemeinverfügung streitig. Zunächst gilt der Grundsatz, dass der Suspensiveffekt nur für den Antragssteller eintritt. Dies folgt aus den allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Grundsätzen, vgl. § 42 Abs. 2 VwGO. Eine Allgemeinverfügung ist zwar auch ein Verwaltungsakt, doch sind von dieser aufgrund ihrer generellen Regelung mehrere Personen betroffen. Daher könnte man annehmen, dass die Regelung der Allgemeinverfügung insgesamt suspendiert wird. Die wohl h.M. differenziert insoweit zwischen personen- und sachbezogenen Allgemeinverfügungen:
Bei personenbezogenen Allgemeinverfügungen tritt der Suspensiveffekt wie gewöhnlich nur für den Antragssteller ein (§ 35 S. 2 Hs. 1 VwVfG).
Bei sachbezogenen Allgemeinverfügungen – insbesondere etwa Verkehrsschildern – hat der Suspensiveffekt hingegen absolute Wirkung (§ 35 S. 2 HS. 2 VwVfG). Andernfalls drohte ein Auseinanderfallen der Rechtslage, was gerade im Straßenverkehr zu erheblichen Gefahren führte – ein Verkehrsschild muss schlichtweg für alle oder keinen Straßenverkehrsteilnehmer gelten.
Im vorliegenden Fall wird man wohl eine personenbezogene Verfügung annehmen müssen, so dass die von der Stadt Darmstadt zunächst angenommene Weitergeltung des Betretungsverbots für alle anderen Fans rechtmäßig erscheint. Allerdings beruhen die Entscheidungen des VG Darmstadt nicht auf Erwägungen des Einzelfalls, sondern auf Bedenken hinsichtlich Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit der Verfügung im Allgemeinen. Alles andere als die nunmehr vorgenommene generelle Aufhebung des Verbots wäre damit nur schwerlich mit einem Kooperationsgebot zwischen Exekutive und Judikative zu vereinbaren gewesen. Zudem wäre es unnötige Förmelei, wenn nunmehr jeder Fan eigenständig gegen die offensichtlich rechtswidrige Verfügung vorgehen müsste.
III. Fazit
Wir sehen: Fußball ist manchmal mehr als nur 90 Minuten, 22 Spieler und ein Ball. Gerade für die mündliche Prüfung bietet dieser Fall erhebliches Diskussions- und Prüfungspotential, so dass die wesentlichen Aspekte und Problemkreise zuvor durchdacht werden sollten.