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Dr. Philip Musiol

EuGH zur Vorratsdatenspeicherung

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Das Thema „Vorratsdatenspeicherung“ ist ein Dauerbrenner in Rechtsprechung und Klausuren. Am vergangenen Dienstag entschied der EuGH erneut über die Frage, welche Daten aus welchem Anlass gespeichert werden dürfen, bzw. ob auch eine anlasslose Speicherung zulässig sein kann (Urt. v. 20.09.2022, Rs. C-793/19, C-794/19). Im Kern geht es bei der Vorratsdatenspeicherung darum, dass Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze und -dienste verpflichtet werden, bestimmte Daten über ihre Nutzer, durchgeführte Telefonate, versendete Nachrichten und IP-Adressen zu speichern.

I.             Der Sachverhalt

Ausgangspunkt des Vorabentscheidungsverfahrens vor dem EuGH war ein Verfahren vor dem VG Köln. Zwei Internetanbieter, von denen einer auch Telefondienste anbietet, klagten gegen die ihnen durch § 113a Abs. 1 TKG iVm. § 113b TKG auferlegte Pflicht, die Verkehrs- und Standortdaten betreffend die Telekommunikation ihrer Kunden auf Vorrat zu speichern.

§ 113a Abs. 1 TKG lautet:

Die Verpflichtungen zur Speicherung von Verkehrsdaten, zur Verwendung der Daten und zur Datensicherheit nach den §§ 113b bis 113g beziehen sich auf Erbringer öffentlich zugänglicher Telekommunikationsdienste für Endnutzer.

§ 113 b TGK lautet:

(1) Die in § 113a Absatz 1 Genannten sind verpflichtet, Daten wie folgt im Inland zu speichern:

1. Daten nach den Absätzen 2 und 3 für zehn Wochen,

2. Standortdaten nach Absatz 4 für vier Wochen.

(2) Die Erbringer öffentlich zugänglicher Telefondienste speichern

1.  die Rufnummer oder eine andere Kennung des anrufenden und des angerufenen Anschlusses sowie bei Um- oder Weiterschaltungen jedes weiteren beteiligten Anschlusses,

2. Datum und Uhrzeit von Beginn und Ende der Verbindung unter Angabe der zugrunde liegenden Zeitzone,

3. Angaben zu dem genutzten Dienst, wenn im Rahmen des Telefondienstes unterschiedliche Dienste genutzt werden können,

4. im Fall mobiler Telefondienste ferner

a) die internationale Kennung mobiler Teilnehmer für den anrufenden und den angerufenen Anschluss,

b) die internationale Kennung des anrufenden und des angerufenen Endgerätes,

c) Datum und Uhrzeit der ersten Aktivierung des Dienstes unter Angabe der zugrunde liegenden Zeitzone, wenn Dienste im Voraus bezahlt wurden,

5.  im Fall von Internet-Telefondiensten auch die Internetprotokoll-Adressen des anrufenden und des angerufenen Anschlusses und zugewiesene Benutzerkennungen.

Satz 1 gilt entsprechend

1.  bei der Übermittlung einer Kurz‑, Multimedia- oder ähnlichen Nachricht; hierbei treten an die Stelle der Angaben nach Satz 1 Nummer 2 die Zeitpunkte der Versendung und des Empfangs der Nachricht;

2.  für unbeantwortete oder wegen eines Eingriffs des Netzwerkmanagements erfolglose Anrufe …

(3) Die Erbringer öffentlich zugänglicher Internetzugangsdienste speichern

1. die dem Teilnehmer für eine Internetznutzung zugewiesene Internetprotokoll-Adresse,

2. eine eindeutige Kennung des Anschlusses, über den die Internetnutzung erfolgt, sowie eine zugewiesene Benutzerkennung,

3. Datum und Uhrzeit von Beginn und Ende der Internetnutzung unter der zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse unter Angabe der zugrunde liegenden Zeitzone.

(4)      Im Fall der Nutzung mobiler Telefondienste sind die Bezeichnungen der Funkzellen zu speichern, die durch den anrufenden und den angerufenen Anschluss bei Beginn der Verbindung genutzt wurden. Bei öffentlich zugänglichen Internetzugangsdiensten ist im Fall der mobilen Nutzung die Bezeichnung der bei Beginn der Internetverbindung genutzten Funkzelle zu speichern. Zusätzlich sind die Daten vorzuhalten, aus denen sich die geografische Lage und die Hauptstrahlrichtungen der die jeweilige Funkzelle versorgenden Funkantennen ergeben.

(5)      Der Inhalt der Kommunikation, Daten über aufgerufene Internetseiten und Daten von Diensten der elektronischen Post dürfen auf Grund dieser Vorschrift nicht gespeichert werden.

(6)      Daten, die den in § 99 Absatz 2 genannten Verbindungen zugrunde liegen, dürfen auf Grund dieser Vorschrift nicht gespeichert werden. Dies gilt entsprechend für Telefonverbindungen, die von den in § 99 Absatz 2 genannten Stellen ausgehen. § 99 Absatz 2 Satz 2 bis 7 gilt entsprechend.

Das VG Köln gab der Klage statt und entschied, dass die klagenden Unternehmen nicht verpflichtet seien, die genannten Verkehrsdaten in Bezug auf die Telekommunikation der Kunden, denen sie einen Internetzugang zur Verfügung stellten, auf Vorrat zu speichern. Das VG Köln war der im Lichte des Urteils des EuGH vom 21. Dezember 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a. (C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970) der Ansicht, dass diese Verpflichtung gegen das Unionsrecht verstoße. Die Bundesrepublik Deutschland legte hiergegen Revision beim BVerwG ein. Das BVerwG legte dem EuGH daraufhin eine in sieben Ziffern untergliederte, detaillierte Vorlagefrage zur Vereinbarkeit der deutschen Regelung mit dem Unionsrecht vor (s. Rn. 39 des Urteils), die nach Ansicht des BVerwG von der Auslegung der Richtlinie 2002/58 (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation) abhängig sei.

Art. 5 der Richtlinie 2002/58 bestimmt:

(1) Die Mitgliedstaaten stellen die Vertraulichkeit der mit öffentlichen Kommunikationsnetzen und öffentlich zugänglichen Kommunikationsdiensten übertragenen Nachrichten und der damit verbundenen Verkehrsdaten durch innerstaatliche Vorschriften sicher. Insbesondere untersagen sie das Mithören, Abhören und Speichern sowie andere Arten des Abfangens oder Überwachens von Nachrichten und der damit verbundenen Verkehrsdaten durch andere Personen als die Nutzer, wenn keine Einwilligung der betroffenen Nutzer vorliegt, es sei denn, dass diese Personen gemäß Artikel 15 Absatz 1 gesetzlich dazu ermächtigt sind. Diese Bestimmung steht – unbeschadet des Grundsatzes der Vertraulichkeit – der für die Weiterleitung einer Nachricht erforderlichen technischen Speicherung nicht entgegen.

(3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Speicherung von Informationen oder der Zugriff auf Informationen, die bereits im Endgerät eines Teilnehmers oder Nutzers gespeichert sind, nur gestattet ist, wenn der betreffende Teilnehmer oder Nutzer auf der Grundlage von klaren und umfassenden Informationen, die er gemäß der Richtlinie [95/46] u. a. über die Zwecke der Verarbeitung erhält, seine Einwilligung gegeben hat. Dies steht einer technischen Speicherung oder dem Zugang nicht entgegen, wenn der alleinige Zweck die Durchführung der Übertragung einer Nachricht über ein elektronisches Kommunikationsnetz ist oder wenn dies unbedingt erforderlich ist, damit der Anbieter eines Dienstes der Informationsgesellschaft, der vom Teilnehmer oder Nutzer ausdrücklich gewünscht wurde, diesen Dienst zur Verfügung stellen kann.

Hiervon lässt Art. 15 der Richtlinie 2002/58 Ausnahmen zu:

Die Mitgliedstaaten können Rechtsvorschriften erlassen, die die Rechte und Pflichten gemäß Artikel 5, Artikel 6, Artikel 8 Absätze 1, 2, 3 und 4 sowie Artikel 9 dieser Richtlinie beschränken, sofern eine solche Beschränkung gemäß Artikel 13 Absatz 1 der Richtlinie [95/46] für die nationale Sicherheit (d. h. die Sicherheit des Staates), die Landesverteidigung, die öffentliche Sicherheit sowie die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder des unzulässigen Gebrauchs von elektronischen Kommunikationssystemen in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, angemessen und verhältnismäßig ist. Zu diesem Zweck können die Mitgliedstaaten unter anderem durch Rechtsvorschriften vorsehen, dass Daten aus den in diesem Absatz aufgeführten Gründen während einer begrenzten Zeit aufbewahrt werden. Alle in diesem Absatz genannten Maßnahmen müssen den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts einschließlich den in Artikel 6 Absätze 1 und 2 [EUV] niedergelegten Grundsätzen entsprechen.

II.            Die Entscheidung

Der EuGH entschied, dass die beanstandeten deutschen Vorschriften gegen das Unionsrecht verstoßen. Schon zuvor hatte er entschieden, „dass die den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste durch nationale Rechtsvorschriften auferlegte Pflicht, Verkehrsdaten auf Vorrat zu speichern, um sie gegebenenfalls den zuständigen nationalen Behörden zugänglich zu machen, Fragen aufwirft, die nicht nur die Einhaltung der Art. 7 und 8 der Charta betreffen, sondern auch die in Art. 11 der Charta gewährleistete Freiheit der Meinungsäußerung, und dass diese Freiheit eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft darstellt, die zu den Werten gehört, auf die sich die Europäische Union nach Art. 2 EUV gründet“ (Rn. 59 mwN). Die Speicherung der genannten Daten einen Eingriff in die Grundrechte auf Achtung des Privatlebens und auf den Schutz personenbezogener Daten darstelle, Art. 7, 8 GRC. Insoweit sei insbesondere beachtlich, dass die Verkehrs- und Standortdaten Informationen über eine Vielzahl von Aspekten des Privatlebens der Betroffenen enthalten könnten. Dies ermögliche die Erstellung eines Profils der Betroffenen, das im Hinblick auf das Recht auf Achtung des Privatlebens eine ebenso sensible Information darstellt wie der Inhalt der Kommunikation selbst. Die Eingriffswirkung sei umso stärker, je größer die Menge und die Vielfalt der gespeicherten Daten sei.

Dennoch sei eine Beschränkung der in Art. 7, 8, 11 der GRC verbürgten Rechte möglich, wie aus Art. 52 Abs. 1 GRC folge: Die Einschränkung der Ausübung dieser Rechte sei zulässig, wenn sie gesetzlich vorgesehen sind und den Wesensgehalt dieser Rechte achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit müssen sie erforderlich sein und dem Gemeinwohl oder den Rechten und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen. Dies komme auch durch Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 zum Ausdruck, der im Lichte von Art. 7, 8 und 11 sowie 52 Abs. 1 GRC auszulegen sei. Der EuGH differenziert in seinem Urteil nach der Art der gespeicherten Daten und nach den Zielen, die mit der Speicherung verfolgt werden. Die nationale Sicherheit ist dabei das wichtigste Ziel. Dies vorausgeschickt hat der EuGH dezidierte Vorgaben dazu gemacht, unter welchen Voraussetzungen welche bestimmten Daten in unionsrechtskonformer Weise gespeichert werden dürfen:

Zunächst entschied er, dass nationale Rechtsvorschriften, die präventiv zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsehen, gegen Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 verstoßen.

Demgegenüber stehe er nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegen, die

– es zum Schutz der nationalen Sicherheit gestatten, den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste aufzugeben, Verkehrs- und Standortdaten allgemein und unterschiedslos auf Vorrat zu speichern, wenn sich der betreffende Mitgliedstaat einer als real und aktuell oder vorhersehbar einzustufenden ernsten Bedrohung für die nationale Sicherheit gegenübersieht, sofern diese Anordnung Gegenstand einer wirksamen, zur Prüfung des Vorliegens einer solchen Situation sowie der Beachtung der vorzusehenden Bedingungen und Garantien dienenden Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle sein kann, deren Entscheidung bindend ist, und sofern die Anordnung nur für einen auf das absolut Notwendige begrenzten, aber im Fall des Fortbestands der Bedrohung verlängerbaren Zeitraum ergeht;

–        zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit auf der Grundlage objektiver und nichtdiskriminierender Kriterien anhand von Kategorien betroffener Personen oder mittels eines geografischen Kriteriums für einen auf das absolut Notwendige begrenzten, aber verlängerbaren Zeitraum eine gezielte Vorratsspeicherung von Verkehrs- und Standortdaten vorsehen;

–        zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit für einen auf das absolut Notwendige begrenzten Zeitraum eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung der IP‑Adressen, die der Quelle einer Verbindung zugewiesen sind, vorsehen;

–        zum Schutz der nationalen Sicherheit, zur Bekämpfung der Kriminalität und zum Schutz der öffentlichen Sicherheit eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung der die Identität der Nutzer elektronischer Kommunikationsmittel betreffenden Daten vorsehen;

–        es zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und, a fortiori, zum Schutz der nationalen Sicherheit gestatten, den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste mittels einer Entscheidung der zuständigen Behörde, die einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle unterliegt, aufzugeben, während eines festgelegten Zeitraums die ihnen zur Verfügung stehenden Verkehrs- und Standortdaten umgehend zu sichern.

III.          Einordnung der Entscheidung

Das Thema Vorratsdatenspeicherung begleitet Studierende durch das gesamte Studium, regelmäßig ändert sich die Rechtslage oder es ergehen Urteile der Verwaltungsgerichte oder wie hier des EuGH. Angesichts des unionsrechtlichen Hintergrundes ist das Verhältnis von deutschen zu europäischen Grundrechten von Bedeutung, bzw. die Anwendbarkeit der europäischen Grundrechte zu prüfen. Es ist bekannt, dass nicht das gesamte nationale Recht auf seine Vereinbarkeit mit Grundrechten der Union zu überprüfen ist. Nach Art. 6 Abs. 1 EUV sind die Grundrechte der GRC gleichrangig mit EUV und AEUV, nach Art. 51 Abs. 1 GRC gilt die GRC für die Organe der Union und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Es bietet sich in hohem Maße an, diese Normen in einer Klausur zu zitieren, um deutlich zu machen, dass man auch im Europarecht „sattelfest“ ist. Nach der Rechtsprechung des EUGH führen die Mitgliedstaaten dann Unionsrecht durch, wenn sie im Anwendungsbereich des Rechts der Union agieren. Die vorliegend beanstandeten Vorschriften fallen in den Anwendungsbereich der RL 2002/58, mithin besteht ein unionsrechtlicher Hintergrund.

Bei der inhaltlichen Prüfung der Verhältnismäßigkeit kann sich an dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nach Art. 1 Abs. 1 iVm. 2 Abs. 1 GG orientiert werden. Es ist überzeugend, hier Abstufungen nach Anlass und Art der zu erfassenden Daten vorzunehmen. Auch das Ziel der Speicherung ist von entscheidender Bedeutung. Je gewichtiger die verfolgten Ziele sind und je mehr greifbare Anhaltspunkte für eine mögliche Bedrohungslage vorliegen, desto eher wird eine Speicherung auch von Verkehrsdaten möglich sein. Dies äußert sich insbesondere daran, dass auch Veranlassung der zuständigen Behörden Telekommunikationsanbieter anlassbezogen für einen gewissen Zeitraum verpflichtet werden können, umfassend Daten über ihre Kunden und deren Telekommunikation zu speichern. Fraglich ist aber, weshalb der EuGH die Unionsrechtswidrigkeit der deutschen Normen an Art. 15 Abs. 1 der Richtlinie 2002/58 „aufhängt“, der ja gerade Einschränkungsmöglichkeiten des in Art. 5 der Richtlinie 2002/58 verbürgten Vertraulichkeitsgebots enthält. Wenn die Voraussetzungen des Ausnahmetatbestands nicht vorliegen, wird die Verbotsnorm verletzt.

Zusammenfassend handelt es sich um eine prüfungsrelevante Entscheidung, die Anlass bietet, sich mit den prozessualen Grundsätzen des Vorabentscheidungsverfahrens zu befassen und das Verhältnis von deutschen und europäischen Grundrechten zu wiederholen.

/1 Kommentar/von
Florian Wieg

Neuestes zur Vorratsdatenspeicherung

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Sie ist wieder da. Gestern diskutierte der Bundestag erstmalig den vom Bundeskabinett am 27.05.2015 beschlossenen Gesetzesentwurf zur Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung (abrufbar unter https://www.bundesrat.de/bv.html?id=0249-15). Zu diesem einige erste Gedanken:
I. Zur Erinnerung
Mit Urteil vom 2. März 2010 hat das BVerfG die §§ 113a und 113b des TKG und auch § 100g Abs. 1 S. 1 StPO, soweit danach Verkehrsdaten nach § 113a TKG erhoben werden durften, wegen Verstoßes gegen Art. 10 Abs.1 GG (unverhältnismäßiger Eingriff) für nichtig erklärt (BVerfG, Urt. v. 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 u.a.). §§ 113a und b TKG sahen eine Verpflichtung für Diensteanbieter vor, Verkehrsdaten ihrer Teilnehmer für sechs Monate zu speichern und diese Daten auf Anforderung den Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung zu stellen. Die Strafverfolgungsbehörden waren gem. § 100g StPO u.a. bei einem Verdacht des Vorliegens einer Straftat von auch im Einzelfall erheblicher Bedeutung zum Abruf der Daten befugt. Die den §§ 113a und b TKG und § 100g Abs. 1 S. 1 StPO zugrundeliegende europäische Richtlinie 2006/24/EG hat der EuGH mit Urteil vom 8. April 2014 wegen Verstoßes gegen Artt. 7 und 8 EUGRC für unwirksam erklärt (EuGH, Urt. v. 08.04.2014 – C-293/12 u.a.).
II. Die drei Kernregelungen des Gesetzesentwurfs
Die Vorratsdatenspeicherung soll im Wesentlichen in Umsetzung folgender drei Kernregelungen wieder eingeführt werden:
 1. Neuregelung der Erhebung von Verkehrsdaten nach § 100g StPO-E
Während in § 100g Abs. 1 StPO-E die Erhebung von Verkehrsdaten geregelt wird, die aus geschäftlichen Gründen bei den Erbringern öffentlich-zugänglicher Telekommunikationsdienste gespeichert werden, legt § 100g Abs. 2 StPO fest, unter welchen Voraussetzungen die nunmehr durch die neue Speicherpflicht nach § 113b TKG-E (dazu sogleich II. 2.) gespeicherten Daten erhoben werden dürfen. Die Erhebung der nach § 113b TKG-E gespeicherten Verkehrsdaten soll nach Maßgabe des § 100g Absatz 2 StPO-E nur unter engen Voraussetzungen möglich sein, nämlich zur Verfolgung besonders schwerer, in § 100g Absatz 2 Satz 2 StPO-E im Einzelnen benannter Straftaten, die auch im Einzelfall besonders schwer wiegen müssen. Bei der Erhebung von Verkehrsdaten sind in der Begründung ihrer Anordnung oder Verlängerung die wesentlichen Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit gesondert darzulegen (§ 101a Absatz 1 StPO-E).
2. Neuregelung der Speicherpflicht nach §§ 113a, b TKG-E
113a TKG-E bestimmt den Kreis der zur Speicherung von Verkehrsdaten Verpflichteten und sieht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Entschädigungsregelung vor, wenn die Speicherpflicht zu unbilligen Härten führen würde. In § 113b TKG-E wird die Speicherung von genau bezeichneten Verkehrsdaten angeordnet. Dabei wird hinsichtlich der Speicherdauer differenziert. Während die Verbindungsdaten für zehn Wochen zu speichern sind, ist die Speicherung der besonders sensiblen Standortdaten auf vier Wochen beschränkt.
3. Einführung des neuen Straftatbestandes der Datenhehlerei, § 202d StGB-E
Gemäß § 202d StGB-E soll sich strafbar machen, wer nicht öffentlich zugängliche Daten, die ein anderer durch eine rechtswidrige Tat erlangt hat, sich oder einem anderen verschafft, einem anderen überlässt, verbreitet oder sonst zugänglich macht, um sich oder einen Dritten zu bereichern oder einen anderen zu schädigen. Die Tat soll mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder mit Geldstrafe bedroht werden, wobei die Strafe nicht schwerer sein darf als die für die Vortat angedrohte Strafe.
Die Tat soll nur auf Antrag verfolgt werden, es sei denn, dass die Strafverfolgungsbehörde wegen des besonderen öffentlichen Interesses an der Strafverfolgung ein Einschreiten von Amts wegen für geboten hält (§ 205 Abs. 1 S. 2 StGB-E).
III. Zweifel an der Verfassungs- und Europarechtskonformität des Gesetzesentwurfs
Der Gesetzesentwurf wird bisweilen für »grundrechtlich nicht vertretbar« gehalten (so der ehemalige »oberste deutsche Datenschützer« Peter Schaar, vgl. hier). Er ignoriere klare Vorgaben des EuGH, meint Renate Künast, die Vorsitzende des Ausschusses für Recht und Verbraucherschutz im Deutschen Bundestag ist (vgl. hier). Auch der AK Vorrat (vgl. hier), der DAV (vgl. hier) und nicht zuletzt der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages (vgl. hier) hat Zweifel an der Vereinbarkeit des Gesetzesentwurfs mit dem Europa- und Verfassungsrecht geäußert. Diese teilt der DRB wohl nicht, attestiert dem Entwurf aber fehlende Praktikabilität (vgl. hier).
1. Vorratsdatenspeicherung nicht per se verfassungs- oder europarechtswidrig
Zunächst ist festzuhalten, dass eine anlasslose, vorsorgliche Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten nach Auffassung des BVerfG nicht schlechthin mit Art. 10 Abs. 1 GG unvereinbar ist (BVerfG, Urt. v. 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 u.a., Ls. 1 – juris). Entsprechendes lässt sich nach der Rechtsprechung des EuGH für Artt. 7, 8 EUGRC, die gem. Art. 51 Abs. 1 EUGRC i.V.m. Art. 15 Abs. 1 der RL 2002/58/EG für nationale Vorschriften zur Vorratsdatenspeicherung einschlägig sind, feststellen (vgl. Simitis, NJW 2014, S. 2158, 2160). Die mit der Vorratsdatenspeicherung einhergehenden Eingriffe könnten grundsätzlich durch die legitimen Zwecke der Strafverfolgung und Gefahrenabwehr gerechtfertigt werden. Um jedoch auch verhältnismäßig im engeren Sinne zu sein, müssten sie sich auf das »absolut Notwendige« beschränken, mithin besonderen Anforderungen an die Datensicherheit, den Umfang der Datenverwendung, die Transparenz und den Rechtsschutz genügen (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 u.a., Rn. 220 ff. – juris; EuGH, Urt. v. 08.04.2014 – C-293/12 u.a., Rn. 52 ff. – juris)
2. Aber: Unzureichender Schutz von Berufsgeheimnisträgern und fehlende Normenklarheit?
Die Kritiker des Gesetzesentwurfs machen ihre Zweifel an dessen Verfassungs- und Europarechtskonformität im Wesentlichen an zwei Punkten fest: Erstens berücksichtige er den Schutz von Berufsgeheimnisträgern nicht ausreichend. Zweitens sei die Vorratsdatenspeicherung nicht »normenklar« formuliert.
Der Schutz von Berufsgeheimnisträgern wird nach dem Gesetzesentwurf zweistufig gewährleistet. Gem. § 113b Abs. 6 TKG-E dürfen Verbindungsdaten i.S.v. § 99 Abs. 2 S. 2 TKG nicht gespeichert werden. Betroffen sind Verbindungen zu Anschlüssen von Personen, Behörden und Organisationen in sozialen oder kirchlichen Bereichen, die grundsätzlich anonym bleibenden Anrufern ganz oder überwiegend telefonische Beratung in seelischen oder sozialen Notlagen anbieten und die selbst oder deren Mitarbeiter insoweit besonderen Verschwiegenheitspflichten unterliegen. Gespeichert aber von den Ermittlungsbehörden nicht erhoben werden dürfen gem. § 100g Abs. 4 StPO-E Verkehrsdaten der in § 53 Abs. 1 Nrn. 1 – 5 StPO genannten Berufsgeheimnisträger (Rechtsanwälte, Ärzte, Psychologen etc.). Ob es im Gegensatz hierzu verfassungs- oder europarechtlich geboten ist, Berufsgeheimnisträger in ihrer Gesamtheit von der Speicherung ihrer Verkehrsdaten auszunehmen, ist unsicher.
Mit Blick auf die RL 2006/24/EG kritisierte der EuGH zwar:

»Zudem sieht sie keinerlei Ausnahme vor, so dass sie auch für Personen gilt, deren Kommunikationsvorgänge nach den nationalen Rechtsvorschriften dem Berufsgeheimnis unterliegen« (EuGH, Urt. v. 08.04.2014 – C-293/12 u.a., Rn. 58 – juris).

Das BVerfG führte in seiner Entscheidung zu §§ 113a, b TKG und § 100g Abs. 1 S. 1 StPO hingegen aus:

»Angesichts der hohen Schwellen, die nach den vorstehenden Maßgaben schon grundsätzlich für die Verwendung vorsorglich gespeicherter Telekommunikationsverkehrsdaten gelten, hat der Gesetzgeber bei der näheren Regelung des Umfangs der Datenverwendung allerdings einen Gestaltungsspielraum. Insbesondere steht es ihm grundsätzlich auch frei, solche Verhältnismäßigkeitserwägungen dem zur Entscheidung über die Anordnung eines Datenabrufs berufenen Richter bei der Prüfung im Einzelfall zu überlassen. Verfassungsrechtlich geboten ist als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes jedoch, zumindest für einen engen Kreis von auf besondere Vertraulichkeit angewiesenen Telekommunikationsverbindungen ein grundsätzliches Übermittlungsverbot vorzusehen. Zu denken ist hier etwa an Verbindungen zu Anschlüssen von Personen, Behörden und Organisationen in sozialen oder kirchlichen Bereichen, die grundsätzlich anonym bleibenden Anrufern ganz oder überwiegend telefonische Beratung in seelischen oder sozialen Notlagen anbieten und die selbst oder deren Mitarbeiter insoweit anderen Verschwiegenheitsverpflichtungen unterliegen (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 u.a., Rbn. 238 – juris).«

Mit Händen zu greifen ist dagegen die fehlende, vom BVerfG verlangte »Normenklarheit« des Gesetzesentwurfs (vgl. BVerfG, Urt. v. 02.03.2010 – 1 BvR 256/08 u.a., Ls. 2 – juris). Hierzu zwei Beispiele:

  • Wie gesehen dürfen nach dem Gesetzesentwurf Verbindungen zu Anschlüssen von Personen in kirchlichen Bereichen, die grundsätzlich anonym bleibenden Anrufern ganz oder überwiegend telefonische Beratung in seelischen oder sozialen Notlagen anbieten gem. § 113b Abs. 6 TKG-E i.V.m. § 99 Abs. 2 S. 2 TKG nicht gespeichert werden. Diesem Speicherverbot unterliegen jedoch gem. § 100g Abs. 4 StPO-E i.V.m. § 53 Abs. 1 Nrn. 1 StPO nicht solche Verkehrsdaten, die die seelsorgerische Arbeit von Geistlichen betreffen. Ein offener Widerspruch.
  •  Plastisch ist auch die Formulierung von § 100g Abs. 1 StPO-E: »Begründen bestimmte Tatsachen den Verdacht, dass jemand als Täter oder Teilnehmer eine Straftat […] begangen hat, so dürfen Verkehrsdaten (§ 96 Absatz 1 des Telekommunikationsgesetzes) erhoben werden, soweit dies zur Erforschung des Sachverhalts erforderlich ist und die Erhebung der Daten in einem angemessenem Verhältnis zur Bedeutung der Sache steht. Im Fall des Satzes 1 Nummer 2 ist die Maßnahme nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos wäre […]«. Die Vorschrift ordnet im Ergebnis eine (unvollständige) Verhältnismäßigkeitsprüfung an, wobei scheinbar die Anforderungen an die Erforderlichkeit der Datenerhebung in den Fällen von § 100g S. 1 Nr. 2 StPO-E verschärft sein sollen. Ob diese Verschärfung mit dem formulierten Maßstab eintritt, ist zweifelhaft. Die Datenerhebung nach § 96 Abs. 1 TKG darf ohnehin nur durchgeführt werden, wenn sie das mildeste der gleich geeigneten Mittel zur Sachverhaltsaufklärung darstellt (»erforderlich«). Im Übrigen ist unklar, wann die Erforschung des Sachverhaltes auf andere Weise »aussichtlos« ist.

IV. Fazit
Die Wiedereinführung der Vorratsdatenspeicherung ist ein rechtlich heikles Unterfangen. Zweifel an der Europarechts- und Verfassungskonformität des aktuellen Gesetzesentwurfes sind nicht von der Hand zu weisen. Die letzten Worte werden wohl das BVerfG und der EuGH haben. Spannung(en) ist (sind) garantiert.

/0 Kommentare/von
Dr. Maximilian Schmidt

Prüfungsgespräch Öffentliches Recht – Europarecht

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Weiter geht es mit einem Prüfungsgespräch zur Entscheidung des EuGH zur Vorratsdatenspeicherung. Diese dient allerdings nur als Aufhänger. Wünschenswert wäre, die Fragen kurz im Kopf zu beantworten, s. zu Sinn und Zweck dieser Kategorie den Einführungsbeitrag.
Sehr geehrte Damen und Herren,
der EuGH hat, wie Sie sicher in den Tageszeitungen gelesen haben, entschieden, dass die europäische Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung europarechtswidrig und damit nichtig ist.
Zunächst: Was ist der Unterschied zwischen einer Richtlinie und einer Verordnung?*
Sowohl Verordnung als auch Richtlinie gehören zum europäischen Sekundärrecht, wovon das Primärrecht, das seit Lissabon insbesondere aus EUV und AEUV besteht, abzugrenzen ist. Verordnungen haben allgemeine Geltung, d.h. sie wirken wie nationale Gesetze, weswegen sich der Bürger unmittelbar auf sie berufen kann, Art. 288 Abs. 2 AEUV. Sie sind in allen Teilen verbindlich und gelten unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Richtlinien werden an Mitgliedstaaten gerichtet und sind für diese hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, Art. 288 Abs.3 AEUV. Die innerstaatlichen Stellen wählen Form und Mittel der Umsetzung in nationale Gesetze, mit denen die Ziele innerhalb einer bestimmten Frist zu erreichen sind. (Art. 288 AEUV) Die Richtlinie ist daher ein Kompromiss zwischen der Notwendigkeit, in der EU einheitliches Recht zu setzen und der Rücksicht auf nationale Eigenheiten.
Das kann man – grosso modo – so sagen. Nun, wer kann denn Richtlinien und Verordnungen für nichtig erklären? *
Insoweit ist zunächst festzustellen, dass es die Nichtigkeitsklage vor dem EuGH gibt, Art. 263 AEUV. Hiermit können Verstöße gegen das europäische Primärrecht bei Erlass von Richtlinien und Verordnungen durch den europäischen Gesetzgeber gerügt und gegebenenfalls für nichtig erklärt werden.
Ich hake hier kurz ein. Angenommen der EuGH verwirft eine Nichtigkeitsklage gegen eine Richtlinie. Welche weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen dann?*
In Betracht käme dann grundsätzlich noch eine Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG. Bei Prüfung dieser stellen sich aber einige Probleme. Zum einen müsste ein tauglicher Beschwerdegegenstand nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a vorliegen. Dies sind aber grundsätzlich nur innerstaatliche Gesetze im materiellen Sinne.
Ich hake wiederum kurz ein und frage Ihren Nachbarn: Was meint Ihr Vorredner mit Gesetz im materiellen Sinne?*
Man unterscheidet herkömmlich Gesetze im formellen und materiellen Sinne. Gesetze im materiellen Sinne sind all solche, die abstrakt-generelle Rechtsfolgen für die Bürger treffen. Demgegenüber sind Gesetze im formellen Sinne allein Parlamentsgesetze. Häufig fallen beide Begriffe zusammen, dem muss aber nicht so sein. Bspw. ist ein Gesetz nur im formellen Sinne ein Haushaltsgesetz des Bundestages, da diese keine Rechtsfolgen für die Bürger zeitigen. Demgegenüber sind gemeindliche Satzungen allein Gesetze im materiellen Sinne.
Vielen Dank für diesen kurzen Exkurs. Zurück zum eigentlichen Thema. Welches Problem gibt es nun beim Beschwerdegegenstand? *
Wie bereits gesagt müsste ein Gesetz im materiellen Sinne vorliegen. Eine Richtlinie bindet aber nur den nationalen Gesetzgeber zur Transformation in einem dann materiellen Gesetz, sie ist also nur eine Vorstufe.
Das träfe aber auf die Verordnung nicht zu, diese gilt ja schließlich unmittelbar!’
Das stimmt, doch muss nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG ein Akt der deutschen öffentlichen Gewalt vorliegen, die allein an die Grundrechte gebunden ist, Art. 1 Abs. 3 GG. Bei der Verordnungsgebung durch die EU liegt aber solche gerade nicht vor, es handelt sich um zwei unterschiedliche Rechtsordnungen. Die EU ist nämlich nicht an die deutschen Grundrechte gebunden. Daher scheidet eine Verfassungsbeschwerde aus.
Bedeutet das also, dass eine Verfassungsbeschwerde gegen Maßnahmen, sprich Richtlinien und Verordnungen, der EU niemals zulässig?
Nein, in dieser Konsequenz lässt sich das nicht sagen. Das BVerfG hat mit seiner Solange II – Entscheidung das Verhältnis zum EuGH auf eine neue Basis gestellt. In seinem Solange I Urteil hatte das BVerfG noch festgestellt, dass es solange Rechtsakte der EU an deutschen Grundrechten prüfen werde, wie noch kein ausreichendes, dem deutschen Grundrechtsschutz entsprechendes Niveau durch den EuGH gewährleistet werde. Dies hat das BVerfG mit seiner Solange II Entscheidung revidiert und den Satz nahezu umgekehrt: Solange der EuGH einen ausreichenden Grundrechtsschutz anhand des Primärrechts der Union gewährleiste, werde das BVerfG Rechtsakte der EU nicht mehr an der deutschen Verfassung messen.
Daher lautet die Antwort: Nur wenn das grundrechtliche Schutzniveau auf Unionsebene drastisch absinken würde, käme über die Solange II Rechtsprechung eine Kontrolle von Rechtsakten der Union durch das BVerfG in Betracht.
Sehr schön. Nun wie nennt man nun das Verhältnis zwischen EuGH und BVerfG?**
Seit der Maastricht-Entscheidung wird dieses Verhältnis auch „Kooperationsverhältnis“ genannt.
Welche weitere Entscheidung des BVerfG hat die Solange II Rspr. konturiert?**
Es handelt sich um die sog. „Bananenmarkt-Entscheidung“ des BVerfG. In diesem stellte es fest, dass eine Verfassungsbeschwerde gegen Rechtsakte der Union erst dann zulässig sein können, wenn dargelegt ist, dass in der Zwischenzeit das Schutzniveau innerhalb der EU unter den erforderlichen Grundrechtsschutz abgesunken sei. Hiermit verlagerte es also die Darlegungslast auf den Beschwerdeführer, weswegen das BVerfG nicht mehr bei jeder Verfassungsbeschwerde gegen Sekundärrecht der Union prüfen muss, ob ein Absinken des Grundrechtsschutzes erkennbar ist.
Angenommen das Schutzniveau würde absinken, die Voraussetzungen von Solange II wären also erfüllt, und das BVerfG würde zugleich einen Verstoß der europäischen Verordnung gegen deutsche Grundrechte erkennen. Was wäre die Rechtsfolge?**
Das BVerfG könnte zunächst nicht die Nichtigkeit des Unionsrechtsakts feststellen, da dies allein dem EuGH vorbehalten ist, Art. 263 AEUV. Dies ist konsequent, da die Verordnung auch in anderen Mitgliedsstaaten gilt und das BVerfG für diese keine Nichtigkeitsfolge anordnen kann. Allerdings wäre der Verstoß nicht rechtsfolgenlos. Das BVerfG könnte die Unanwendbarkeit der Verordnung in Deutschland feststellen, müsste aber zugleich dem EuGH nach Art. 267 Abs. 3 AEUV zur Entscheidung vorlegen.
Nachdem Sie nun Ihre Kenntnisse im Recht der Union nachgewiesen haben, noch eine letzte Frage: Wie Sie sicher wissen, war der historische Anfang der heutigen Union die sog. Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, oder auch Montanunion genannt. Welcher berühmte Politiker hatte hierfür die Idee und schlug diese vor?***
Es handelt sich um den damaligen französischen Außenminister Robert Schuman, weswegen auch vom „Schuman-Plan“ gesprochen wird. Zudem muss der damalige deutsche Bundeskanzler Konrad Adenauer genannt werden, der diesem Plan unverzüglich zustimmte. Daher nennt man Schuman und Adenauer auch die Gründungsväter der Europäischen Union.
Vielen Dank für diese ausgesprochen erfreuliche Prüfung!

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Dr. Stephan Pötters

Vorratsdatenspeicherung verfassungswidrig – BVerfG stärkt Bürgerrechte

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Das Bundesverfassungsgericht hat heute in einem mit Spannung erwarteten Urteil (vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08) die gesetzliche Regelung zur Vorratsdatenspeicherung für verfassungswidrig erklärt. Die Regelung war unter Politikern kontrovers diskutiert worden und ist auch im Netz von zahlreichen Bürgern scharf kritisiert worden (Stichwort: Stasi 2.0).
Gesetzliche Grundlagen für Vorratsdatenspeicherung
Die Verfassungsbeschwerden, die zum heutigen Urteil des BVerfG führten, richteten sich gegen §§ 113a, 113b TKG und  gegen § 100g StPO, soweit dieser die Erhebung von nach § 113a TKG gespeicherten Daten zulässt. § 113a TKG verpflichtet alle öffentlich zugänglichen Telekommunikationsdiensteanbieter dazu,  Daten von Telefon-, E Mail- und Internetdiensten vorsorglich und anlasslos zu speichern. Mithilfe der Daten kann nachvollzogen werden, wer wann wie lange mit wem von wo aus kommuniziert hat oder zu kommunizieren versucht hat. Nicht zu speichern ist demgegenüber der Inhalt der Kommunikation. Nach sechs Monaten sind die Daten innerhalb eines Monats zu löschen. § 113b TKG regelt die möglichen Zwecke, für die diese Daten verwendet werden dürfen (Verfolgung von Straftaten, die Abwehr von erheblichen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und die Erfüllung von nachrichtendienstlichen Aufgaben). Halbsatz 2 erlaubt darüber hinaus die mittelbare Nutzung der Daten für Auskünfte nach § 113 Abs. 1 TKG in Form eines Auskunftsanspruchs gegenüber den Diensteanbietern zur Identifizierung von IP Adressen.
Argumente des BVerfG
Das Bundesverfassungsgerichts hat entschieden, dass die Regelungen des TKG und der StPO über die Vorratsdatenspeicherung mit Art. 10 Abs. 1 GG (Telekommunikationsgeheimnis) nicht vereinbar sind. Zwar sei eine verfassungskonforme Ausgestaltung einer Vorratsdatenspeicherung denkbar, zumal vorliegend hochrangige Schutzgüter durch die einschlägigen Regelungen dem Telekommunikationsgeheimnis gegenüberstehen; die konkreten gesetzlichen Regelungen würden jedoch gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstoßen. Es handele sich bei einer anlasslosen Vorratsdatenspeicherung um einen besonders schweren Eingriff mit einer Streubreite, wie sie die Rechtsordnung bisher nicht kenne. Je nach Nutzung der Telekommunikation könne eine solche Speicherung die  Erstellung aussagekräftiger Persönlichkeits- und Bewegungsprofile praktisch jeden Bürgers ermöglichen. Darüber hinaus würden die Missbrauchsmöglichkeiten, die mit einer solchen Datensammlung verbunden sind, deren belastende Wirkung verschärfen. Angesichts der fehlenden Offenheit des gesamten Vorgangs, könne ein „diffus bedrohliches Gefühl des Beobachtetseins“ entstehen.
Die angegriffenen Vorschriften würden nach Ansicht des BVerfG weder eine hinreichende Datensicherheit, noch eine hinreichende Begrenzung der Verwendungszwecke der Daten gewährleisten. Ferner seien sie nicht hinreichend transparent und der Rechtschutz sei unzulänglich ausgestaltet.
Vorgaben für eine verhältnismäßige Regelung
Das BverfG gibt zahlreiche Hinweise, welche Änderungen für eine verhältnismäßige Regelung der Vorratsdatenspeicherung zu beachten wären:

  • Datensicherheit: Erforderlich sei eine gesetzliche Regelung, die ein besonders hohes Maß an Sicherheit normenklar und verbindlich vorgebe. Der Gesetzgeber habe dabei sicherzustellen, dass die Entscheidung über Art und Maß der zu treffenden Schutzvorkehrungen nicht letztlich unkontrolliert in den Händen der jeweiligen Telekommunikationsanbieter liege.
  • Datenverwendeung: Angesichts der hohen Eingriffsintensität nur für überragend wichtige Aufgaben des Rechtsgüterschutzes (z.B. bei Verdacht einer schweren Straftat oder bei einer konkreten Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit einer Person, für den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes oder zur Abwehr einer gemeinen Gefahr).
  • Transparenz der Datenübermittlung: Der Gesetzgeber müsse die diffuse Bedrohlichkeit einer heimlichen Speicherung durch wirksame Transparenzregeln auffangen. Eine Verwendung der Daten ohne Wissen des Betroffenen sei nur dann zulässig, wenn andernfalls der Zweck der Untersuchung vereitelt würde. Eine heimliche Verwendung der Daten dürfe bei der Strafverfolgung nur vorgesehen werden, wenn sie im Einzelfall erforderlich und richterlich angeordnet ist. Zudem müsse zumindest eine nachträgliche Benachrichtigung vorgesehen werden.
  • Rechtsschutz: Eine Übermittlung und Nutzung der gespeicherten Daten sei grundsätzlich unter Richtervorbehalt zu stellen. Außerdem müssen wirksame Sanktionen bei Rechtsverletzungen vorgesehen werden.

Zulässigkeitsproblem: Solange-Rechtsprechung
In der Zulässigkeit gab es bei dieser Entscheidung noch ein klausurrelevantes Zusatzproblem. Die nationalen Vorschriften dienten teilweise der Umsetzung einer Richtlinie (2006/24/EG), sodass sich die Frage stellte, ob hier angesichts verbindlicher Vorgaben des Europarechts eine Überprüfbarkeit nach der Solange-Rspr des BVerfG ausscheiden musste. Hier aber konnte man eine Überprüfbarkeit schon deshalb bejahen, weil die Richtlinie keinen konkreten Vorgaben zur Ausgestaltung des Verfahrens (Richtervorbehalt etc.) macht, sodass die deutschen Umsetzungsvorschriften zum Teil im Ermessen des nationalen Gesetzgebers lagen und zumindest insofern überprüfbar sind. Außerdem war zu beachten, dass die Beschwerdeführer erstreben, eine Vorlage durch das BVerfG an den EuGH zu erreichen, damit dieser im Wege der Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV (ex-Art. 234 EGV) die Richtlinie für nichtig erklären kann. Nach Ansicht des BVerfG sei jedenfalls auf diesem Weg eine Prüfung der angegriffenen Vorschriften am Maßstab der Grundrechte nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Zulässigkeit war deshalb zu bejahen. Im Rahmen der Begründetheit stellte das BverfG dann fest, dass es vorliegend aufgrund des weiten
Entscheidungsspielraums, den die Richtlinie den Mitgliedsstaaten lässt, nicht erforderlich war, eine Vorlage an den EuGH „vorzuschalten“ und direkt eine Überprüfung am Maßstab der Grundrechte stattfinden konnte.
Fazit
Die Entscheidung dürfte angesichts ihrer aktuellen Probleme in Zulässigkeit und Begründetheit sehr examensrelevant sein. Im Hinblick auf Art. 10 GG, das APR und Rechtsprobleme im Bereich der neuen Medien und der Gefahrenabwehr  sollten in diesem Kontext auch die Urteile des BVerfG zur Onlinedurchsuchung und zum IMSI-Catcher bekannt sein.
BVerfG, Urteil vom 02.03.2010 – 1 BvR 256/08, 1 BvR 263/08, 1 BvR 586/08
vgl. BVerfG PM Nr. 11/2010 vom 2. März 2010

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