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Versammlungsfreiheit: Auch die Infrastruktur unterfällt dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG

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Das BVerwG (Az. 6 C 9.20) befasste sich erneut mit dem Umfang der prüfungsrelevanten Versammlungsfreiheit. Es hatte zu prüfen, ob auch die infrastrukturellen Einrichtungen eines Protestcamps dem Schutzgehalt des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallen. Erstmals stand nun eine höchstrichterliche Entscheidung an, nachdem die Vorinstanz Art. 8 Abs. 1 GG für einschlägig erachtete. Eine Entscheidung des BVerfG steht in diesen Fällen noch aus, es ließ in sämtlichen Eilentscheidungen eine abschließende Bewertung offen und bezeichnete dies ausdrücklich als weitgehend ungeklärt. Die Examensrelevanz dürfte daher nicht zu unterschätzen sein, bietet sich die Versammlungsfreiheit aufgrund der besonderen grundrechtlichen Verschränkungen mit dem Polizei- und Ordnungsrecht in zahlreichen Fallgestaltungen an.

I. Die zu entscheidende Sachlage

Die Klägerin meldete im August 2017 ein Klimacamp als öffentliche Versammlung unter freiem Himmel bei dem Polizeipräsidium Aachen an. Es ordnete auf Grundlage des § 15 VersG eine Ortsauflage an und wies einen benachbarten Sportplatz als Versammlungsfläche zu, dort durften Übernachtungszelte errichtet werden. Nachdem der Sportplatz belegt war, mietete die Klägerin privat ein Feld als weitere Fläche an und informierte die zuständige Behörde. Mit einer nach Beginn der Versammlung erlassenen weiteren Verfügung wurde dieses Feld als Versammlungsfläche abgelehnt, es bestehe kein Grund, diese Fläche dem vorsorglich als Versammlung bewerteten Klimacamp zugehörig zu erklären.

Hiergegen erhob die Klägerin Klage auf Feststellung, dass die Verfügung des Polizeipräsidiums Aachen rechtswidrig gewesen sei, soweit das Feld als Versammlungsfläche abgelehnt worden sei. Das VG Aachen hatte die Klage zunächst abgewiesen, das OVG Münster hat auf die Berufung hin die Entscheidung in Form eines Beschlusses nach § 130a VwGO geändert und dem Feststellungsantrag entsprochen. Nunmehr stand die Entscheidung des BVerwG über die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils an.

Die zulässige Revision wurde durch das BVerwG jedoch als unbegründet verworfen. Ausführungen zur Zulässigkeit können Sie hier nachlesen (Az. beim BVerwG 6 C 9.20). Vielmehr soll sich auf den wesentlichen materiellen Inhalt der Entscheidung beschränkt werden. Dies ist zum einen die Frage, ob das Klimacamp selbst eine Versammlung iSd. Art. 8 Abs. 1 GG war und darüber hinaus, ob auch die für das Klimacamp vorgesehenen Schlafplätze auf dem angemieteten Feld als infrastrukturelle Einrichtung vom Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG erfasst werden.

II. Protestcamps als Versammlung iSd. Art. 8 Abs. 1 GG

Bei einem Klimacamp handelt es sich um eine erst seit jüngerer Zeit auftretende Form des kollektiven Protests. Diese Protestcamps werden insbesondere durch ihre zeitliche Dauer geprägt, sie dauern von einigen Tagen bis hin zu mehreren Monaten oder sogar Jahren an. Aufgrund dieser besonderen zeitlichen Lage erwächst, anders als bei zeitlich eng begrenzten Versammlungen, ein spezifisches Bedürfnis nach Infrastruktureinrichtungen, wie etwa Sanitäreinrichtungen, Übernachtungsplätzen und Verpflegungseinrichtungen. Das Bundesverfassungsgericht, welches bisher nur im Eilrechtsschutz mit diesen Camps befasst war, hatte diese als versammlungsrechtlich weitgehend ungeklärt bezeichnet (BVerfG, Beschl. v. 28.6.2017 – 1 BvR 1387/17; Beschl. v. 21.9.2020 – 1 BvR 2152/20; Beschl. v. 30.8.2020 – 1 BvQ 94/20).

Zu der Eigenschaft des Klimacamps als Versammlung schreibt des BVerwG das Folgende:

bb. Vor dem Hintergrund des in Art. 8 GG wurzelnden Rechts des Veranstalters einer Versammlung, selbst unter anderem über deren Zeitpunkt und damit auch über deren Dauer zu bestimmen, sowie dem hieraus weithin abgeleiteten Grundsatz, dass es keine zeitlichen Höchstgrenzen für Versammlungen gibt […], steht allein der Charakter eines Protestcamps als einer auf längere Dauer angelegten Veranstaltung seiner rechtlichen Einordnung als Versammlung grundsätzlich nicht entgegen.
Im Rahmen der außerhalb des Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters liegenden, den zuständigen Behörden und ggf. angerufenen Gerichten zustehenden rechtlichen Beurteilung, ob eine Veranstaltung den Versammlungsbegriff erfüllt […], kann eine andere Annahme in dem Fall eines Camps mit einer absehbar sehr langen, etwa auf viele Monate oder gar Jahre angelegten Dauer gerechtfertigt sein. Eine solche extrem lange Dauer kann ein Indiz dafür sein, dass mit dem Camp tatsächlich kein versammlungsspezifischer Zweck verfolgt wird. In diesem Zusammenhang kommt es auf die Erklärungen an, die der Veranstalter bei der Anmeldung oder im Rahmen von anschließenden Kooperationsgesprächen gegenüber der Versammlungsbehörde abgegeben hat. Der Veranstalter eines Protestcamps muss zwar nicht – gleichsam einem Schema gehorchend – mit der Anmeldung ein lückenloses Konzept mit konkreten Programmpunkten vorlegen […]. Seinen Angaben muss sich jedoch nach objektivem Verständnis ein auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteter kommunikativer Zweck entnehmen lassen. Da es sich bei einem Protestcamp um eine Dauerveranstaltung handelt, ist der Veranstalter gehalten, den versammlungsspezifischen Zweck im Sinne einer auf die voraussichtliche Dauer bezogenen Gesamtkonzeption zu substantiieren.
Zur Verhinderung von durch die Dauer eines Protestcamps hervorgerufenen, nicht hinnehmbaren Beeinträchtigungen von Rechten Dritter oder öffentlichen Belangen bedarf es keines Ansetzens an dem Versammlungsbegriff. Denn die Versammlungsbehörde kann das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters über die Dauer einer als Versammlung zu qualifizierenden Veranstaltung nach § 15 Abs. 1 VersammlG bei einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in angemessener Weise einschränken. Der Erlass einer die Dauer eines Protestcamps beschränkenden Verfügung stellt ein probates Mittel dar, um unter Berücksichtigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls eine praktische Konkordanz zwischen dem durch eine solche Veranstaltung ausgeübten Grundrecht der Versammlungsfreiheit und den Rechten Dritter sowie den betroffenen öffentlichen Belangen herzustellen. Dabei erlangen die letztgenannten Rechte und Belange im Rahmen der Abwägung ein umso höheres Gewicht, je länger ein Protestcamp absehbar dauern wird.“
BVerwG Urt. v. 24.5.2022 – 6 C 9.20, BeckRS 2022, 16178 Rn. 22-24

Das durchgeführte Klimacamp ist daher zurecht durch das OVG Münster als Versammlung eingeordnet worden. Unerheblich ist die zeitliche Dauer, diese lässt sich auf Ebene der Interessenabwägung in der Verhältnismäßigkeit berücksichtigen.

III. Schutz der Infrastruktur des Protestcamps

Auch die infrastrukturelle Einrichtung kann dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallen. Maßgeblich für die Zuordnung von infrastrukturellen Einrichtungen ist nach Auffassung des BVerwG, ob ein funktionaler bzw. symbolischer Bezug zur Versammlung selbst besteht. Wann ein solcher Bezug vorliegt, ist hingegen umstritten:

Nach einer Ansicht ist ein derartiger Bezug zu bejahen, wenn eine inhaltliche Verknüpfung der Infrastruktureinrichtung mit der konkreten Meinungskundgabe besteht. Nach anderer Auffassung soll hingegen ausreichend sein, wenn eine solche Einrichtung für die Versammlung logistisch erforderlich ist, ein inhaltlicher Bezug sei damit erst Recht möglich, nicht aber zwingend von Nöten.

Das BVerwG schließt sich mit seiner Entscheidung, wie bereits das OVG Münster, der letztgenannten Ansicht an, dies überzeugt. Denn wenn der Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG in Bezug auf die Versammlung nicht leerlaufen soll, dann müssen auch die infrastrukturellen Einrichtungen geschützt sein, die zur Durchführung der Versammlung logistisch erforderlich sind. Anderenfalls könnte die Versammlung bereits nicht durchgeführt werden. Man stelle sich etwa vor, dass eine mehrstündige Versammlung ohne Toilettenwagen oder Imbissstände durchgeführt wird. Diese sind für die Durchführung der Versammlung letztlich nicht weniger wichtig als das Rednerpult selbst (vgl. VGH Mannheim, Beschl. v. 16.12.1993 – 1 S 1957/93). Durch einen solchen logistischen Bezug zwischen der Einrichtung und der Durchführung der Versammlung selbst wird auch ausgeschlossen, dass Personen, die anderweitige Zwecke verfolgen und die Infrastruktur zu Versammlungszwecken nutzen, in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG einbezogen werden. Sofern ein solcher Konnex zwischen der Einrichtung und der Durchführbarkeit der Versammlung besteht, ist auch die infrastrukturelle Einrichtung selbst einschließlich ihrer Nutzung vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG erfasst.

Auch Schlafplätze und Sanitäreinrichtungen sind für die Durchführung des Protestcamps von zentraler Bedeutung. Sie sind zur Durchführung eines mehrwöchigen Protestcamps logistisch zwingend erforderlich, anderenfalls könnte dieses nicht in der Form stattfinden. Sie unterfallen daher auch unmittelbar dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG.

IV. Ausblick: Geplantes Klimacamp in Hamburg

Die Entscheidung des BVerwG stammt zwar bereits aus dem Monat Mai, nichtsdestotrotz hat jüngst die Hamburger Versammlungsbehörde mit Bescheid vom 29. Juli 2022 ein Klimacamp im Stadtpark Hamburg nur mit vielen Auflagen bestätigt. Unter anderem soll – so der Veranstalter laut einem Bericht des Spiegels – das Übernachten sowie die Versorgung mit Essen und Trinken verboten sein, darüber hinaus soll das Camp in einem anderen Stadtpark stattfinden. Derzeit läuft ein Eilverfahren vor dem VG Hamburg, dieses hat die Erwägungen des BVerwG in jedem Falle zu berücksichtigen. Zwar ist Versammlungsrecht Landesrecht, sodass die Landesversammlungsgesetze einschlägig sind, die Ausführungen des BVerwG beziehen sich jedoch explizit auf Art. 8 Abs. 1 GG, welcher ohnehin umfassend durch die zuständigen Landesbehörden zu berücksichtigen ist. Die Ausführungen des BVerwG sind damit aktueller denn je – und werden es auch für die Zukunft sein. Dass das BVerfG den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG hier reduziert und hinter dem BVerwG zurückbleibt, ist wohl kaum zu erwarten.

05.08.2022/von Yannick Peisker

BVerfG: Keine „rechte“ Versammlung vor links-geprägtem Kulturzentrum

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Das Bundesverfassungsgericht hat am 11.1.2020 (Az. 1 BvQ 2/20) einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung einer dem rechten politischen Spektrum zuzuordnenden Gruppierung abgelehnt. Diese hatte unter Berufung auf ihre Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 Abs. 1 GG begehrt, eine Demonstration – entgegen der Entscheidung der zuständigen Behörde – an dem von ihr gewünschten Versammlungsort durchführen zu dürfen. Die Entscheidung des Gerichts ist dabei gleich unter mehreren Gesichtspunkten von hoher Examensrelevanz: Wegen ihrer enormen Aktualität bietet sie sich hervorragend als Anknüpfungspunkt verfassungsrechtlicher Fragen in einer mündlichen Prüfung an, zudem gibt sie Gelegenheit sich noch einmal umfassend mit den Voraussetzungen der – in der Examensvorbereitung häufig zu Unrecht vernachlässigten – einstweiligen Anordnung gem. § 32 BVerfGG und der in Prüfungen beliebten Versammlungsfreiheit auseinanderzusetzen.

I. Sachverhalt
Der – dem rechten politischen Spektrum zuzuordnende – Antragsteller wollte im Zeitraum vom 11.1.2020 (15 Uhr) bis zum 12.1.2020 (7 Uhr) eine Versammlung in einer Entfernung von 20 Metern zur „Roten Flora“ in Hamburg durchführen. Die „Rote Flora“ gilt als Zentrum der Autonomen-Szene, der unter anderem Mitglieder linksradikaler Bewegungen angehören. Das Motto der Veranstaltung sollte „Rote Flora – ein Ort undemokratischer Denkweise und Verfassungsfeindlichkeit“ lauten. Die Versammlungsbehörde der Freien und Hansestadt Hamburg erteilte dem Antragsteller die – für sofort vollziehbar erklärte – Auflage, die Veranstaltungen an einem anderen, etwa einen Kilometer von der „Roten Flora“ entfernten Ort stattfinden zu lassen. Dies begründete die Behörde damit, dass andernfalls mit gewalttätigen Ausschreitungen gerechnet werden müsse. Denn der Antragsteller – und damit der Veranstalter der Versammlung – sei eher dem rechten politischen Spektrum zuzuordnen, sodass eine Versammlung vor der „Roten Flora“, die gerade Zentrum des linksextremistischen Spektrums sei, als besondere Provokation verstanden werden könnte. Gestützt auf die in der Vergangenheit gesammelten Erfahrungen sei mit einer Mobilisierung der linksextremen Szene und mit einer von ihr ausgehenden massiven Gewalttätigkeit zu rechnen. Insbesondere sei davon auszugehen, dass mit gefährlichen Gegenständen von den Dächern der „Roten Flora“ und umliegenden Gebäuden geworfen werden könnte. Die Behörde sehe sich – unabhängig von der Zahl der eingesetzten Polizisten – nicht in der Lage, diese Gefahr zu verhindern. Der Antragsteller erhob daraufhin Widerspruch und beantragte – erfolglos – verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz.

II. Die Entscheidung des Gerichts
Das Bundesverfassungsgericht trifft eine vorläufige Regelung eines Zustandes im Wege der einstweiligen Anordnung „wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist“ (§ 32 Abs. 1 BVerfGG). Maßgebliches Kriterium sind insofern die Erfolgsaussichten des Rechtsstreits in der Hauptsache, d.h. einer durch den Antragsteller erhobenen Verfassungsbeschwerde (BVerfG v. 23.6.2004 – 1 BvQ 19/04, NJW 2004, 2814). Daher beschränkt sich die Prüfung des Bundesverfassungsgerichts im Rahmen des § 32 Abs. 1 BVerfGG regelmäßig darauf, ob eine solche Verfassungsbeschwerde von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet wäre (BVerfG v. 23.6.2004 – 1 BvQ 19/04, NJW 2004, 2814). Ist der Ausgang einer möglichen Verfassungsbeschwerde jedoch vollkommen offen, sind die Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen abzuwägen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, die Verfassungsbeschwerde jedoch später keinen Erfolg hätte.

1. Die Anforderungen des Art. 8 GG
Dem Antragsteller entstehen indes für den Fall, dass die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, nur dann Nachteile, wenn eine spätere Verfassungsbeschwerde überhaupt denkbar wäre, er sich also auf eine möglicherweise verletzte Grundrechtsposition stützen kann. In Betracht kommt insofern eine mögliche Verletzung der aus Art. 8 Abs. 1 GG folgenden Versammlungsfreiheit. Gemäß Art. 8 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, wobei dieses Recht gem. Art. 8 Abs. 2 GG für Versammlungen unter freiem Himmel durch oder aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden kann.
In diesem Zusammenhang steht es dem Veranstalter auch frei, die Modalitäten der Versammlung frei zu wählen, d.h. sowohl die Versammlungszeit als auch den Versammlungsort selbst zu bestimmen.

„Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet das Grundrecht den Grundrechtsträgern so nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl. BVerfGE 69, 315 <343>). Die Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen – gegebenenfalls auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen – am wirksamsten zur Geltung bringen können.“ (BVerfG v. 22.2.2011– 1 BvR 699/06, NJW 2011, 1201, 1204 Rn. 64)

Jedoch ist kein Zutrittsrecht zu nicht allgemein oder nur zu bestimmten Zwecken zugänglichen Orten vom Gewährleistungsinhalt des Art. 8 Abs. 1 GG erfasst. Denn Art. 8 Abs. 1 GG verbürgt die Durchführung von Versammlungen an Orten, die einem allgemeinen öffentlichen Verkehr geöffnet sind und Orte öffentlicher Kommunikation bilden. Klassischerweise fällt hierunter insbesondere der öffentliche Straßenraum. Für die Frage, ob ein anderer Ort als der öffentliche Straßenraum ein öffentlicher Kommunikationsraum ist, ist das Leitbild des öffentlichen Forums maßgeblich. Dieses ist dadurch charakterisiert, dass dort, im Gegensatz zu Orten, die nur eine bestimmte Funktion haben, eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht. Ein solchermaßen für die Allgemeinheit geöffneter Ort kann nicht gegen politische Auseinandersetzung in Form einer Versammlung abgeschirmt werden. Denn die kollektive Meinungskundgabe und die Möglichkeit, in öffentlichen Foren Aufmerksamkeit zu erregen, sind konstitutive Elemente der Demokratie.
Im vorliegenden Fall sollte die Versammlung auf der Straße in unmittelbarer Nähe zur „Roten Flora“ durchgeführt werden. Die Wahl dieses Veranstaltungsortes – nämlich der öffentliche Straßenraum – ist ohne Zweifel von der Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG umfasst. Eine spätere, darauf gestützte Verfassungsbeschwerde ist mithin denkbar. Dem Antragsteller können somit bei Ablehnung der einstweiligen Anordnung Nachteile entstehen.

2. Die Folgenabwägung des Gerichts im Einzelnen
Daher kommt es entscheidend darauf an, welche Folgen eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde aber später Erfolg hätte, und welche Nachteilen demgegenüber entstünden, wenn die bergehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, die Verfassungsbeschwerde jedoch später keinen Erfolg hätte. Seitens des Antragstellers ist – wie dargestellt – eine Verletzung seines Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG denkbar. So formuliert auch das BVerfG:

„Wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, sich nach Durchführung eines Hauptsacheverfahrens jedoch herausstellte, dass die versammlungsbeschränkende Auflage mit der Verfassung nicht vereinbar ist, so wäre der Antragsteller in seinem Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt, das grundsätzlich auch die Bestimmung des Versammlungsorts umfasst. Der von dem Antragsteller ins Auge gefasste Versammlungsort in unmittelbarer Nähe der „Roten Flora“ ist für die geplante Versammlung und ihr gerade auf die „Rote Flora“ bezogenes kommunikatives Anliegen von erheblicher Bedeutung. Der Antragsteller hätte aber die Möglichkeit gehabt, die Versammlung – wenngleich an einem etwa einen Kilometer entfernten anderen Ort – unter dem vorgesehenen Motto und in der vorgesehenen Form überhaupt durchzuführen.“

Insofern muss in die Waagschale geworfen werden, dass der Antragsteller zwar in seinem Recht zur freien Wahl des Versammlungsortes verletzt ist, ihm aber – wenngleich unter der Auflage einer abweichenden Ortswahl – die Durchführung der Versammlung dennoch möglich gewesen wäre. Demgegenüber steht eine drohende Beeinträchtigung höchstwertiger Rechtsgüter wie Leib und Leben auch unbeteiligter Dritter, wie beispielsweise von Passanten, die das Gebiet um die „Rote Flora“ lediglich zufälligerweise betreten. So führt auch das Gericht aus:

„Erginge demgegenüber eine einstweilige Anordnung und würde sich später herausstellen, dass die Versammlung am ursprünglich vorgesehenen Ort […] wegen der von der Versammlungsbehörde befürchteten, nicht anders abwendbaren gewalttätigen Ausschreitungen nach § 15 Abs. 1 VersG hätte untersagt werden dürfen, so wäre es zu einer Gefährdung und gegebenenfalls auch Schädigung auch höchstwertiger Rechtsgüter einer ganz erheblichen Zahl von Personen gekommen, obwohl der Auslöser hierfür – die Versammlung an dem ursprünglich vorgesehenen […] Ort – wegen Vorliegens der Voraussetzungen eines polizeilichen Notstands rechtmäßigerweise hätte verhindert werden können.“

Angesichts der erheblichen Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben auch Unbeteiligter muss das Interesse des Veranstalters an der freien Wahl des Versammlungsortes zurücktreten. Die ihm entstehenden Nachteile wiegen nicht so schwer, dass dies die zu befürchtenden Folgen auch für gänzlich unbeteiligte Dritte aufwiegen könnte.

III. Ausblick
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gibt nicht nur Anlass, sich mit den Voraussetzungen des Erlasses einer einstweiligen Anordnung gem. § 32 BVerfGG auseinander zu setzen, sondern greift zugleich bekannte Probleme der Versammlungsfreiheit auf. Insbesondere eine saubere Herausarbeitung des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit sollte jedem Examenskandidaten gelingen. Dabei gilt es nicht nur, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Leitbild des öffentlichen Forums zu verinnerlichen. Jedenfalls in der mündlichen Prüfung erscheint auch eine Anknüpfung an die Problematik gewaltbereiter Gegendemonstrationen denkbar: Was wäre, wenn der Veranstalter seine Versammlung hätte durchführen dürfen, diese auch friedlich verlaufen wäre, die Polizei sie aber dennoch wegen der gewalttätigen Gegendemonstration linksextremistischer Gruppierungen aufgelöst hätte? Zudem bietet die Entscheidung die Möglichkeit, verwaltungsrechtliche Problemstellungen mit den Prüflingen zu erörtern, denn sie weist einerseits mit Blick auf die vorangegangenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen einen Bezug zum vorläufigen Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren und insbesondere den Voraussetzungen des § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO auf. Andererseits ist auch der Sprung in das Versammlungsrecht nicht weit.

17.02.2020/1 Kommentar/von Dr. Maike Flink

Rechtsprechungsüberblick Öffentliches Recht (Quartal 2 und 3/2019) – Teil 1: Verfassungsrecht

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Bei der Vorbereitung auf die schriftliche und vor allem mündliche Examensprüfung, aber auch auf Klausuren des Studiums, ist die Kenntnis aktueller Rechtsprechung von entscheidender Bedeutung. Der folgende Überblick ersetzt zwar keinesfalls die vertiefte Auseinandersetzung mit den einzelnen Entscheidungen, soll hierfür aber Stütze und Ausgangspunkt sein. Dargestellt wird daher eine Auswahl der examensrelevanten Entscheidungen der vergangenen Monate anhand der betreffenden Leitsätze, Pressemitteilungen und ergänzender kurzer Ausführungen aus den Gründen, um einen knappen Überblick aktueller Rechtsprechung auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts zu bieten.

BVerfG (Beschl. v. 23.7.2019 – 1 BvR 2433/17): Fälschliche Einordnung prozessualer Äußerung als Schmähkritik verletzt Meinungsfreiheit
Das BVerfG hat kürzlich die Anforderungen an das Vorliegen von Schmähkritik erneut konkretisiert. Dabei hat das Gericht herausgestellt, dass bei der Qualifizierung einer Aussage als Schmähkritik strenge Maßstäbe anzulegen sind. Erforderlich ist, dass die Äußerung tatsächlich auf die bloße Herabsetzung und Diffamierung einer anderen Person gerichtet ist, ohne sich inhaltlich mit der Sache auseinander zu setzen. Besonders hervorgehoben hat das BVerfG, dass auch Anlass und Kontext der Äußerung Berücksichtigung finden müssen um zu ermitteln, ob sie tatsächlich jedes sachlichen Bezugs entbehrt und auf eine persönliche Diffamierung gerichtet ist oder vielmehr ein Anlass für die jeweilige Aussage ausgemacht werden kann. So kann der Vergleich der Verhandlungsführung einer Richterin mit „einschlägigen Gerichtsverfahren vor ehemaligen nationalsozialistischen deutschen Sondergerichten“ oder einem „mittelalterlichen Hexenprozess“ nicht von vornherein als Schmähkritik eingeordnet werden. Das BVerfG formuliert dazu:

„Die Äußerungen entbehren […] nicht eines sachlichen Bezugs. Sie lassen sich wegen der auf die Verhandlungsführung und nicht auf die Richterin als Person gerichteten Formulierungen nicht sinnerhaltend aus diesem Kontext lösen und erscheinen auch nicht als bloße Herabsetzung der Betroffenen. Die Äußerungen lassen nicht ohne weiteres den Schluss zu, der Beschwerdeführer habe der Richterin eine nationalsozialistische oder „mittelalterliche“ Gesinnung unterstellen wollen. Historische Vergleiche mit nationalsozialistischer Praxis begründen für sich besehen nicht die Annahme des Vorliegens von Schmähkritik.“

Vgl. ausführlich unsere Entscheidungsbesprechung.

BVerfG (Beschl. v. 18.7.2019 – 1 BvL 1/18, 1 BvR 1595/18, 1 BvL 4/18) zur Verfassungskonformität der Mietpreisbremse
Ein großes mediales Echo hat auch die Entscheidung des BVerfG zur Verfassungskonformität der Mietpreisbremse hervorgerufen. So stellte das Gericht fest:

„Die Regulierung der Miethöhe bei Mietbeginn durch § 556d Abs. 1 BGB verstößt in dem Verfassungsbeschwerdeverfahren weder gegen die Garantie des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG noch gegen die Vertragsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG noch den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG.“

Schwerpunktmäßig hat das BVerfG sich in seinem Beschluss mit der Vereinbarkeit des § 556d Abs. 1 BGB mit Art. 14 Abs. 1 GG beschäftigt: Ein Verstoß gegen Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ist jedoch abzulehnen, da die Regelung eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG darstellt. Sie verfolgt das legitime Ziel, „durch die Begrenzung der Miethöhe bei Wiedervermietung der direkten oder indirekten Verdrängung wirtschaftlich weniger leistungsfähiger Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenzuwirken“. Indem sie Preisspitzen auf angespannten Wohnungsmärkten abschwächt, kann sie den Zugang einkommensschwacher Mieter zu Wohnraum schaffen und ist damit geeignet, den verfolgten Zweck zu erreichen, ohne dass vergleichbar wirksame, mildere Mittel zur Verfügung stehen. Letztlich ist die Regelung nach Ansicht des Gerichts auch angemessen, denn der Gesetzgeber hat die Belange von Mietern und Vermietern in einen sachgerechten Ausgleich gebracht. Den Interessen der Mieter kommt dabei besonderes Gewicht zu:

„Die Befugnis des Gesetzgebers zur Inhalts- und Schrankenbestimmung geht auf der anderen Seite umso weiter, je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht […]. Das trifft auf die Miethöhenregulierung in besonderem Maße zu. Eine Wohnung hat für den Einzelnen und dessen Familie eine hohe Bedeutung […].“

Demgegenüber entsteht keine unverhältnismäßige Beeinträchtigung seitens der Betroffenen Vermieter, denn auch eine nachträgliche Verschlechterung der Nutzungsmöglichkeiten bestehender Eigentumspositionen kann zulässig sein. So führt das Gericht aus:

„Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssen Vermieterinnen und Vermieter […] mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen […]. Ihr Vertrauen, mit der Wohnung höchstmögliche Mieteinkünfte erzielen zu können, wird durch die Eigentumsgarantie nicht geschützt, weil ein solches Interesse seinerseits vom grundrechtlich geschützten Eigentum nicht umfasst ist.“

Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Interessen der betroffenen Vermieter ist zudem abzulehnen, da die ortsübliche Vergleichsmiete dem Vermieter einen am örtlichen Markt orientierten Mietzins sichert und damit die Wirtschaftlichkeit der Vermietung erhalten bleibt.

BVerfG (Beschl. v. 9.7.2019 – 1 BvR 1257/19) zur Strafbarkeit des faktischen Leiters einer nicht angemeldeten Versammlung
Das BVerfG hatte die Vereinbarkeit der Strafnorm des § 26 Nr. 2 VersG mit Art. 8 Abs. 1 GG zu beurteilen. § 26 Nr. 2 VersG bestimmt: „Wer als Veranstalter oder Leiter eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel oder einen Aufzug ohne Anmeldung (§ 14) durchführt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.“ An der Verfassungskonformität der Norm bestehen dabei grundsätzlich keine Zweifel. Dies gilt nach der Ansicht des Gerichts auch, sofern sie dahingehend ausgelegt wird, dass auch der bloß faktische Versammlungsleiter einer nicht angemeldeten Veranstaltung als tauglicher Täter eingeordnet wird:

„Denn eine solche Auslegung ist geeignet, einer Umgehung des Erfordernisses einer Anmeldung unter Benennung eines Versammlungsleiters entgegenzuwirken, die ansonsten nur gegenüber dem Veranstalter – der gerade bei nicht angemeldeten Versammlungen oftmals nicht ohne weiteres festgestellt werden kann – sanktioniert werden könnte. Sie verwirklicht somit die legitimen Ziele des gesetzlichen Anmeldeerfordernisses, ohne die Versammlungsfreiheit in übermäßiger Weise einzuschränken.“

Es bestehen auch keine Bedenken, dass dies zu einer Sanktionierung der bloßen Teilnahme an einer nicht angemeldeten Veranstaltung führen könnte, denn es ist nur derjenige als Versammlungsleiter einzuordnen, der den Ablauf der Versammlung, ihre Unterbrechungen und ihre Schließung bestimmt.
Vgl. ausführlich unsere Entscheidungsbesprechung.

BVerfG (Beschl. v. 2.7.2019 – 1 BvR 385/16) zur Verfassungskonformität eines Vereinsverbots
Das BVerfG hat sich mit der Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit eines Vereinsverbots am Maßstab von Art. 9 Abs. 2 GG beschäftigt. Gem. Art. 9 Abs. 2 GG ist ein Vereinsverbot dabei gerechtfertigt, wenn sich die jeweilige Vereinigung gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtet, also insbesondere, wenn sie schwerwiegende völkerrechtswidrige Handlungen aktiv propagiert und fördert. Dabei gilt:

„Der Verbotstatbestand kann auch dann erfüllt sein, wenn die Vereinigung sich durch die Förderung Dritter gegen den Gedanken der Völkerverständigung richtet; Dazu gehört die finanzielle Unterstützung terroristischer Handlungen und Organisationen, wenn diese objektiv geeignet ist, den Gedanken der Völkerverständigung schwerwiegend, ernst und nachhaltig zu beeinträchtigen, und die Vereinigung dies weiß und zumindest billigt.“

30.09.2019/0 Kommentare/von Dr. Maike Flink

BVerfG zur Versammlungsfreiheit: Strafrechtliche Verurteilung eines nur „faktischen Leiters“ einer nicht angemeldeten Versammlung verfassungsgemäß

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In einem nun veröffentlichten Nichtannahmebeschluss vom 9.7.2019 (Az. 1 BvR 1257/19) hatte das Bundesverfassungsgericht sich mit der Frage zu befassen, ob eine strafrechtliche Verurteilung nach § 26 Abs. 2 VersG (Durchführung einer nicht angemeldeten Versammlung) gegen die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers sowie gegen das strafrechtliche Analogieverbot und das Schuldprinzip verstößt.
Sowohl in Klausuren im Grundstudium als auch im Examen ist die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG ein sehr beliebtes Prüfungsthema. Zusätzlich wandte sich der Beschwerdeführer vorliegend gegen ein Urteil, sodass eine Urteilsverfassungsbeschwerde zu prüfen ist, deren Prüfung vielen Studierenden Probleme bereitet. Die Entscheidung gibt Anlass, die Wesenszüge beider Themengebiete zu wiederholen.
I. Sachverhalt (verkürzt und abgewandelt)
Der Beschwerdeführer A organisierte im Februar 2017 eine Demonstrationsveranstaltung auf einer Autobahnbrücke, an der neben ihm vier weitere Personen teilnahmen. Die Veranstaltung erfolgte als Ausdruck einer „Anti-Atom-Bewegung“. Zwei Teilnehmer seilten sich von der Brücke ab und spannten ein beschriftetes Banner zwischen sich auf. Die gesamte Veranstaltung wurde vom Beschwerdeführer durch Anweisungen koordiniert und auch beendet. Eine Anmeldung nach § 14 VersG erfolgte nicht. Die Teilnehmer waren mit dem Auto angereist und hatten Banner und Schilder vorbereitet. Zuvor hatten sie auch die Presse über die Veranstaltung informiert. A wurde vom Amtsgericht als faktischer Leiter der Versammlung wegen Durchführung einer nicht angemeldeten Versammlung nach § 26 Abs. 2 VersG verurteilt. Hierdurch fühlt er sich in seinen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten verletzt.
Hat die zulässige Verfassungsbeschwerde Aussicht auf Erfolg?
II. Lösung
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn A durch die gerichtliche Entscheidung in spezifisch verfassungsrechtlicher Weise in einem seiner Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzt ist. (Hier sollte der Bearbeiter kurz ausführen, dass das Bundesverfassungsgericht keine Superrevisionsinstanz ist und Verletzungen des einfachen Rechts somit außer Betracht bleiben).
1. In Betracht kommt eine Verletzung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG.
(Anm: Das BVerfG prüfte in seinem Beschluss zunächst die Verletzung des Art. 103 Abs. 2 GG sowie des Gebots „Keine Strafe ohne Schuld“ aus Art. 2 Abs. 1 GG. Um jedoch den Aufbau der Urteilsverfassungsbeschwerde besser darstellen zu können, erfolgt hier zunächst die Prüfung der Versammlungsfreiheit, deren Aufbau Studenten geläufiger sein dürfte).
a. In den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fällt die Zusammenkunft mehrerer Personen (nach hM mindestens zwei) zu einem gemeinsamen Zweck, wobei die Anforderungen an den Zweck umstritten sind (siehe dazu hier unseren Beitrag zu Art. 8 GG). Die Teilhabe an der Meinungsbildung in öffentlichen Angelegenheiten, wie vorliegend die Demonstration gegen den Einsatz atomarer Energie, genügt den Anforderungen jedenfalls. Die Versammlung muss friedlich und ohne Waffen verlaufen, was hier der Fall ist. Die Veranstaltung auf der Brücke fällt somit unter Art. 8 Abs. 1 GG. Es handelt sich um ein Deutschengrundrecht, von der deutschen Staatsangehörigkeit des A gem. Art. 116 Abs. 1 GG ist auszugehen.
b. Indem das Gericht strafrechtliche Sanktionen an die Ausübung der nach Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Tätigkeit anknüpft, hat es auch in den Schutzbereich eingegriffen.
c. Der Eingriff könnte gerechtfertigt sein.
Für Versammlungen unter freiem Himmel (d.h. solche, die nicht durch eine seitliche Abgrenzung vor unkontrolliertem Zugang von jedermann geschützt sind) sieht Art. 8 Abs. 2 GG einen einfachen Gesetzesvorbehalt vor. Die Versammlung auf der Brücke war jedermann zugänglich und fand so unter freiem Himmel statt. In diesem Fall ist Art. 8 Abs. 1 GG durch oder auf Grund eines Gesetzes beschränkbar.
(Anm: An dieser Stelle folgt die Prüfung der „Schranken-Schranken“, deren Aufbau vielen Bearbeitern bei der Urteilsverfassungsbeschwerde Schwierigkeiten bereitet. Wichtig ist es zunächst zu prüfen, ob die Norm, aufgrund derer die Einschränkung vorgenommen wird, unabhängig von den Umständen des Falles den Anforderungen des GG standhält. Erst danach folgt die Prüfung des Einzelakts, d.h. hier des Urteils. Wo der Schwerpunkt liegt, richtet sich nach den Umständen des Falles. Der Schwerpunkt bei dieser Falllösung liegt eher auf der Ebene des Einzelaktes, nicht bei der Normprüfung.)
Die Verurteilung erfolgt auf Grundlage des § 26 Abs. 2 VersG i.V.m. § 14 VersG. An deren Wirksamkeit können insoweit Zweifel angestellt werden, als dass Art. 8 Abs. 1 GG das Recht verbürgt, sich ohne Anmeldung zu versammeln. Hier sollte der Bearbeiter ausführen, dass die Anmeldepflicht aus § 14 VersG den legitimen Zweck verfolgt, die Sicherheit der Versammlungsteilnehmer zu garantieren und die Belastung Dritter etwa durch Verkehrsregelungen zu mindern. Sie kann im Einzelfall (etwa bei Eil- oder Spontanversammlungen) verfassungskonform ausgelegt werden. Nach Ansicht des BVerfG ist § 14 VersG ebenso verfassungsgemäß wie § 26 VersG. Insbesondere ist die Strafbarkeit des § 26 Abs. 2 VersG auf den Veranstalter und den Leiter der nicht angemeldeten Versammlung beschränkt, die bloße Teilnahme ist nicht mit Strafe bedroht.
(Anm: Im Rahmen einer Urteilsbeschwerde kann es erforderlich sein, auf der Normebene bereits die Vereinbarkeit mit anderen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten zu prüfen, da es um die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes insgesamt geht. Im vorliegenden Fall betreffen die Fragen der Vereinbarkeit mit Art. 103 Abs. 2 GG und dem Schuldprinzip allerdings die Auslegung im Einzelfall, nicht die Norm selbst, sodass die Prüfung getrennt erfolgt.)
Das Urteil des Amtsgerichts (Einzelaktsprüfung!) müsste im Hinblick auf Art. 8 Abs. 1 GG verfassungskonform sein.
Ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 GG könnte vorliegen, wenn im Fall keine Anmeldepflicht bestand, weil es sich um eine Spontanversammlung handelte. Für solche Versammlungen, die ungeplant und ohne Veranstalter stattfinden, ist in verfassungskonformer Auslegung eine Ausnahme von der Anmeldepflicht zu machen. Indes war die Versammlung auf der Brücke angesichts der vorangegangenen Planung (Anreise, Organisation von Kletterausrüstung, Information der Presse) ersichtlich nicht spontan, sodass die Ausnahme nicht greift.
Art. 8 Abs. 1 GG könnte verletzt sein, weil § 26 Abs. 2 VersG eine Strafbarkeit nur des „Leiters“ der Versammlung vorsieht. Hierbei könnte es sich ausschließlich um den in der Anmeldung gem. § 14 Abs. 2 VersG bezeichneten Leiter handeln. Die vorliegende Versammlung war nicht angemeldet, sodass A auch nicht der angegebene Leiter sein konnte.
Nach Auffassung der Rechtsprechung soll Leiter jedoch der sein, „der persönlich bei der Veranstaltung anwesend sei, die Ordnung der Versammlung handhabe und den äußeren Gang der Veranstaltung bestimme, insbesondere die Versammlung eröffne, unterbreche und schließe“ (vgl. OLG Düsseldorf, NJW 1978, 118).
Das BVerfG führt aus:

„Im Gegenteil legt es der Wortlaut des § 26 Nr. 2 VersammlG nahe, als Leiter im Sinne der Bestimmung auch denjenigen anzusehen, der die Rolle des Versammlungsleiters tatsächlich ausfüllt. Denn die Norm begründet ausdrücklich eine Strafbarkeit nicht nur des Veranstalters, sondern auch des Leiters von Versammlungen oder Aufzügen, die ohne die erforderliche Anmeldung durchgeführt werden.“

„Denn eine solche Auslegung ist geeignet, einer Umgehung des Erfordernisses einer Anmeldung unter Benennung eines Versammlungsleiters entgegenzuwirken, die ansonsten nur gegenüber dem Veranstalter – der gerade bei nicht angemeldeten Versammlungen oftmals nicht ohne weiteres festgestellt werden kann – sanktioniert werden könnte. Sie verwirklicht somit die legitimen Ziele des gesetzlichen Anmeldeerfordernisses, ohne die Versammlungsfreiheit in übermäßiger Weise einzuschränken (…).“

A kontrollierte die Versammlung durch seine Anweisungen und beendete sie auch. Er nahm die Position eines faktischen Leiters ein. Eine Auslegung des § 26 Abs. 2 VersG, nachdem nur der strafrechtlich sanktioniert werden könnte, der in einer Anmeldung nach § 14 Abs. 2 VersG als Leiter angegeben wurde, ließe die Norm faktisch ins Leere laufen, da es bei einer unangemeldeten Versammlung nie einen Leiter geben könnte. Mithin ist die Auslegung des Gerichts, nach der auch der faktische Leiter von § 26 Abs. 2 VersG erfasst ist, mit Art. 8 Abs. 1 GG vereinbar, insbesondere verhältnismäßig.
(Anm: Die Verhältnismäßigkeit ist vom Bearbeiter selbstverständlich im bekannten Schema Legitimer Zweck – Geeignetheit – Erforderlichkeit – Angemessenheit zu prüfen).
A ist durch das Urteil nicht in seiner Versammlungsfreiheit verletzt.
2. Die Auslegung des § 26 Abs. 2 VersG, nach der auch der faktische Leiter erfasst sein soll, könnte gegen das strafrechtliche Analogieverbot aus Art. 103 Abs. 2 GG verstoßen.

BVerfG: „Art. 103 Abs. 2 GG gewährleistet, dass eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Die Bedeutung dieser Verfassungsnorm erschöpft sich nicht im Verbot der gewohnheitsrechtlichen oder rückwirkenden Strafbegründung. Art. 103 Abs. 2 GG enthält ein striktes Bestimmtheitsgebot für die Gesetzgebung sowie ein damit korrespondierendes, an die Rechtsprechung gerichtetes Verbot strafbegründender Analogie.“

Nach Ansicht des BVerfG schließe der Begriff es zwar aus, die bloße Teilnahme zu bestrafen, der Begriff des Leiters unterliege aber einem Auslegungsspielraum (siehe dazu bereits die Argumentation oben). Aus § 14 Abs. 2 VersG könne nicht entnommen werden, dass nur der in der Anmeldung genannte Leiter von der Strafbarkeit des § 26 Abs. 2 VersG erfasst sein soll, da vorgenannte Norm nur die Anforderungen einer ordnungsgemäßen Anmeldung regle. Die Wortlautgrenze ist nicht überschritten, das Analogieverbot ist nicht verletzt.
3. Die Auslegung könnte gegen das Schuldprinzip verstoßen, weil dem faktischen Leiter die unterbliebene Anmeldung (die dem Veranstalter, nicht dem Leiter obliegt) nicht zur Last gelegt werden kann. Der Grundsatz „nulla poena sine culpa“ ist als Verfassungsprinzip anerkannt. Er besagt, dass Handeln nur bestraft werden kann, wenn es vorwerfbar ist. Der Grundsatz hat keinen Niederschlag im Wortlaut des Grundgesetzes gefunden, wird vom BVerfG aber aus einem Zusammenspiel von Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 20 Abs. 3 GG hergeleitet (siehe Adam/Schmidt/Schumacher, NStZ 2017, 7 ff.; BVerfG, NvwZ 2003, 1504 m.w.N.). Indes sanktioniert § 26 Abs. 2 VersG nicht die unterbliebene Anmeldung, sondern die Durchführung der nicht angemeldeten Versammlung. Wer in leitender Funktion tätig wird, führt aber die Versammlung gleichwohl durch. Dazu das BVerfG:

„Insoweit steht es jedoch jedem Teilnehmer einer Versammlung frei, an dieser nicht in leitender Funktion mitzuwirken und sie so nicht selbst durchzuführen. Ein Verstoß gegen das Schuldprinzip ist insoweit nicht ersichtlich.“

A ist nicht in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt.
Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

III. Ausblick
Fragen zum Versammlungsrecht sind häufiger Prüfungsgegenstand öffentlich-rechtlicher Klausuren. Sie können in Gestalt einer Grundrechtsklausur oder verbunden mit Fragen des Polizeirechts auftauchen. Die Prüfung der Urteilsverfassungsbeschwerde anhand einer Verurteilung nach § 26 Abs. 2 VersG dürfte eher ungewöhnlich sein, bietet sich aber gerade deswegen besonders für zukünftige Klausuren an. Es gilt, sich nicht von der unbekannten Norm verunsichern zu lassen, und anhand der bekannten Schemata eine vertretbare Lösung zu erarbeiten. Insbesondere bei der verschachtelten Prüfung der Urteilsverfassungsbeschwerde sollte dabei darauf geachtet werden, die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes und des Urteils getrennt zu prüfen.

28.08.2019/1 Kommentar/von Lena Bleckmann

Die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG: Definitionen und Streitstände

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Das Recht auf Versammlung ist in seiner grundrechtlichen Dimension regelmäßig Prüfungsgegenstand, oftmals werden auch in verwaltungs- bzw. polizeirechtlichen Klausurkonstellationen Kenntnisse zum Versammlungsrecht vorausgesetzt. Einige Problemstellungen zur Versammlungsfreiheit gehören dabei zu „Klausurklassikern“, bei denen von jedem Prüfling Grundkenntnisse bis hin zu vertieften Kenntnissen erwartet werden. Neben den notwendigen Definitionen müssen auch eine Reihe von Meinungsstreitständen zu Problemstellungen, die überdurchschnittlich häufig abgefragt werden, bekannt sein. Der nachstehende Beitrag gibt einen Überblick zu den klausur- bzw. examensrelevantesten Definitionen und zeigt zudem – nicht abschließend – die wichtigsten Streitstände mit kurzen Erläuterungen zu den jeweils vertretenen Ansichten in Rechtsprechung und Literatur auf.
I. Definitionen
1. Versammlung
(1) Enger Versammlungsbegriff (BVerfG): Nach dem engen Versammlungsbegriff, den das BVerfG vertritt, ist eine Versammlung eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Erörterung und Kundgebung mit dem Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (BVerfG v. 12.7.2001 – 1 BvQ 28/01 und BvQ 30/01, NJW 2001, 2459 (2460)).
(2) Erweiterter Versammlungsbegriff: Nach dem erweiterten Versammlungsbegriff bedeutet Versammlung eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zwecks gemeinschaftlicher Meinungsbildung und Meinungsäußerung (so noch BVerwG v. 21.4.1989 – 7 C 50/88, NJW 1989, 2411 (2412)).
→ Im Gegensatz zum engen Versammlungsbegriff muss die kollektive Meinungsbildung nicht auf öffentliche Angelegenheiten gerichtet sein.
(3) Weiter Versammlungsbegriff: Nach dem weiten Versammlungsbegriff versteht man unter einer Versammlung eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen, zwischen denen durch einen gemeinsamen Zwecke eine innere Verbindung besteht
→ Der weite Versammlungsbegriff verzichtet auf das Merkmal der kollektiven Meinungsäußerung und Meinungsbildung und lässt jede Art von Verbundenheit der Teilnehmer ausreichen.
2. Friedlich
Friedlich ist eine Versammlung, die keinen gewalttätigen bzw. aufrührerischen Verlauf annimmt oder von vornherein auf die Begehung von Straftaten ausgerichtet ist. Entscheidend sind im Zweifel das Verhalten der Versammlungsleitung und/oder die Mehrzahl der Versammlungsteilnehmer.
3. Ohne Waffen
Die Versammlung findet ohne Waffen statt, wenn keine Waffen im Sinne von § 1 Abs. 2 WaffG mitgeführt werden und auch keine gefährlichen Werkzeuge, die zum Zwecke des Einsatzes mitgeführt werden, vorhanden sind.
4. Unter freiem Himmel
Die Begrifflichkeit aus dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt nach Art. 8 Abs. 2 GG ist nicht wortwörtlich zu verstehen. Vielmehr muss nach Sinn und Zweck zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und solchen in geschlossenen Räumlichkeiten differenziert werden: Die Versammlung „unter freiem Himmel“ birgt vergleichsweise eher die Gefahr einer unmittelbaren Konfrontation mit Unbeteiligten, sie hat ein größeres Konfliktpotential mit Blick auf Rechte Dritter. Die Versammlung in geschlossenen Räumen ruft hingegen üblicherweise weniger regelungsbedürftige Konflikte hervor. Entscheidend ist deshalb für die Versammlung unter freiem Himmel, dass eine erhöhte Gefährlichkeit dadurch besteht, dass ein unkontrollierter Zugang grundsätzlich für jedermann möglich ist. Davon ist auszugehen, wenn keine Eingangs- bzw. Zugangskontrollen existieren.
II. Problemstellungen / Streitstände
Im Zusammenhang mit der Versammlungsfreiheit werden einige Problemfälle wiederkehrend abgefragt. Oftmals geht es dabei nur um verfassungsrechtliche Spezifika, teilweise werden auch versammlungsrechtsspezifische Fragestellungen aufgeworfen. Die nachstehenden Klausurkonstellationen sind – ohne dass man sich in der Vorbereitung hierauf beschränken sollte – diejenigen, die jedem Prüfling für eine erfolgreiche Fallbearbeitung bekannt sein sollten.
1. Unmittelbare Grundrechtsbindung Privater
Ein echter Klausurklassiker dürfte mittlerweile die Fraport Entscheidung des BVerfG v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06, NJW 2011, 1201 sein. Zwei der zentralen Rechtsfragen des Urteils sind die Grundrechtsbindung öffentlich beherrschter (privater) Unternehmen sowie das Verständnis des Forums, das für die Versammlung genutzt wird.
Der Entscheidung lag folgender Sachverhalt (aus dem Urteil entnommen) zugrunde:

Der Flughafen Frankfurt a. M. wird von der Fraport-AG, der Bekl. des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: Bekl.), betrieben, in deren Eigentum auch das Flughafengelände steht. Zum Zeitpunkt des den Anlass für den Zivilrechtsstreit bildenden „Flughafenverbots“ gegenüber der Bf. im Jahr 2003 besaßen das Land Hessen‚ die Stadt Frankfurt a. M. und die Bundesrepublik Deutschland zusammen circa 70% der Aktien, während sich der Rest in privater Hand befand. Seit dem Verkauf der Bundesanteile halten das Land Hessen und die Stadt Frankfurt a. M., Letztere über eine 100%-ige Tochter, zusammen nunmehr rund 52% der Aktien. Die übrigen Anteile befinden sich in privatem Streubesitz. Bei Verhängung des Meinungskundgabe- und Demonstrationsverbots befanden sich auf dem Flughafen Frankfurt a. M. sowohl auf der „Luftseite“, dem nur mit Bordkarte zugänglichen Bereich hinter den Sicherheitskontrollen, als auch auf der „Landseite“, dem ohne Bordkarte zugänglichen Bereich vor den Sicherheitskontrollen, eine Vielzahl von Läden und Serviceeinrichtungen sowie eine Reihe von Restaurants, Bars und Cafés.
Die Benutzung des Flughafengeländes durch Flugpassagiere und andere Kunden regelte die Bekl. durch die vom Land Hessen genehmigte Flughafenbenutzungsordnung in der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Fassung vom 1. 1. 1998. Diese enthielt in Teil II (Benutzungsvorschriften) unter anderem folgende Bestimmung:
4.2. Sammlungen, Werbungen, Verteilen von Druckschriften. Sammlungen, Werbungen sowie das Verteilen von Flugblättern und sonstigen Druckschriften bedürfen der Einwilligung des Flughafenunternehmers.
In der derzeit geltenden Fassung vom 1. 12. 2008 erklärt die Flughafenbenutzungsordnung Versammlungen in den Gebäuden des Flughafens ausdrücklich für unzulässig.
Die Bf. betrat gemeinsam mit fünf weiteren Aktivisten der „Initiative gegen Abschiebungen“ am 11. 3. 2003 den Terminal 1 des Flughafens, sprach an einem Abfertigungsschalter Mitarbeiter der Deutschen Lufthansa an und verteilte Flugblätter zu einer bevorstehenden Abschiebung. Mitarbeiter der Bekl. und Einsatzkräfte des Bundesgrenzschutzes beendeten die Aktion. Mit Schreiben vom 12. 3. 2003 erteilte die Bekl. der Bf. ein „Flughafenverbot“ und wies sie darauf hin, gegen sie werde Strafantrag wegen Hausfriedensbruchs gestellt, sobald sie „erneut hier unberechtigt angetroffen“ werde. Mit einem erläuternden Schreiben vom 7. 11. 2003 wies die Bekl. die Bf. unter Verweis auf ihre Flughafenbenutzungsordnung darauf hin, sie dulde „mit uns nicht abgestimmte Demonstrationen im Terminal aus Gründen des reibungslosen Betriebsablaufs und der Sicherheit grundsätzlich nicht“.

Fraglich war zunächst, ob die Fraport AG als privates Unternehmen überhaupt unmittelbar an die Grundrechte gebunden ist. Ausgangspunkt ist dabei Art. 1 Abs. 3 GG, wonach die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht binden. Zwischen Bürgern wirken die Grundrechte grundsätzlich nicht unmittelbar, sondern nur im Wege der sog. mittelbaren Drittwirkung, die im Zivilrecht wiederum durch „Einfallstore“ wie Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe stattfindet.
Was gilt aber, wenn ein privatrechtlich organisiertes Unternehmen sowohl im Eigentum Privater, als auch der öffentlichen Hand steht? Das BVerfG stellt in der Fraport Entscheidung fest: „Ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen unterliegt dann der unmittelbaren Grundrechtsbindung, wenn es von den öffentlichen Anteilseignern beherrscht wird. Dies ist in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Insoweit kann grundsätzlich an entsprechende zivilrechtliche Wertungen angeknüpft werden“ (BVerfG v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06, NJW 2011, 1201 (1203)). Auf die konkreten Einwirkungsbefugnisse soll es hingegen nicht ankommen. Die Gegenansicht lehnt eine unmittelbare Grundrechtsbindung des Unternehmens insgesamt ab, vielmehr soll die Grundrechtsbindung und Grundrechtsverpflichtung nur den einzelnen öffentlich-rechtlichen Anteilseigner treffen. Im Übrigen kann danach allenfalls eine mittelbare Drittwirkung von Grundrechten in Betracht kommen. Anknüpfungspunkt für diese Ansicht ist der Wortlaut aus Art. 1 Abs. 3 GG. In tatsächlicher Hinsicht obläge es dann dem öffentlich-rechtlichen Anteilseigner, auf das privatrechtlich organisierte Unternehmen einzuwirken und dadurch seinen grundrechtlichen Pflichten nachzukommen. Vermieden werden soll dadurch in erster Linie eine übermäßige Belastung der privaten Anteilseigner. Dieses Argument wird seitens der Rechtsprechung entkräftet, indem auf die Freiwilligkeit einer Beteiligung am Unternehmen abgestellt wird. Den privatrechtlichen Akteuren stehe es danach frei, sich am Unternehmen zu beteiligen oder nicht, was auch dann gelte, wenn die Eigentumsverhältnisse erst nachträglich durch Eintritt der öffentlichen Hand verändert werden. In der Klausur sind beide Ansichten vertretbar, allerdings wird man mit Blick auf den Aufbau des Gutachtens im Zweifel besser fahren, wenn man der Ansicht des BVerfG folgt.
Zuletzt muss auch mit Blick auf das Forum, in dem eine Versammlung zulässig ist, nach den Vorgaben des BVerfG unterschieden werden: Art. 8 GG berechtigt nicht dazu, Versammlungen überall und uneingeschränkt abzuhalten. Das bedeutet allerdings im Umkehrschluss nicht, dass nur der öffentliche Straßenraum genutzt werden darf. Das Gericht weitet das Grundrecht in seiner örtlichen Dimension aus: „Entsprechendes gilt aber auch für Stätten außerhalb des öffentlichen Straßenraums, an denen in ähnlicher Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet ist und Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Wenn heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze zunehmend durch weitere Foren wie Einkaufszentren, Ladenpassagen oder sonstige Begegnungsstätten ergänzt wird, kann die Versammlungsfreiheit für die Verkehrsflächen solcher Einrichtungen nicht ausgenommen werden, soweit eine unmittelbare Grundrechtsbindung besteht oder Private im Wege der mittelbaren Drittwirkung in Anspruch genommen werden können. Dies gilt unabhängig davon, ob die Flächen sich in eigenen Anlagen befinden oder in Verbindung mit Infrastruktureinrichtungen stehen, überdacht oder im Freien angesiedelt sind.“ (BVerfG v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06, NJW 2011, 1201 (1204)).
2. Spontanversammlungen
Versammlungen sind nicht immer von langer Hand geplant, sie können auch spontan, etwa aufgrund eines aktuellen, möglicherweise unerwarteten Geschehens entstehen. Die Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG schützt auch solche Versammlungen. § 14 Abs. 1 VersG sieht nun vor, dass öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel spätestens 48 Stunden vor Bekanntgabe bei der zuständigen Behörde unter Angabe des Gegenstands der Versammlung anzumelden sind.
Das Spannungsverhältnis zwischen Spontanversammlungen und der Anmeldepflicht aus § 14 Abs. 1 VersG muss im Wege der verfassungskonformen Auslegung gelöst werden: Die Pflicht zur rechtzeitigen Anmeldung von Spontanversammlungen bzw. Spontandemonstrationen entfällt, sofern sich diese aus aktuellem Anlass augenblicklich ergeben. Die versammlungsrechtlichen Bestimmungen sind auf Spontanversammlungen nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht anwendbar, „soweit der mit der Spontanveranstaltung verfolgte Zweck bei Einhaltung dieser Vorschriften nicht erreicht werden könnte. Ihre Anerkennung trotz Nichtbeachtung solcher Vorschriften lässt sich damit rechtfertigen, dass Art. 8 Abs. 1 GG grundsätzlich die Freiheit garantiert, sich “ohne Anmeldung oder Erlaubnis” zu versammeln, dass diese Freiheit zwar nach Absatz 2 für Versammlungen unter freiem Himmel auf gesetzlicher Grundlage beschränkbar ist, dass solche Beschränkungen aber die Gewährleistung des Absatz 1 nicht gänzlich für bestimmte Typen von Veranstaltungen außer Geltung setzen dürfen, dass vielmehr diese Gewährleistung unter den genannten Voraussetzungen von der Anmeldepflicht befreit.“ (BVerfG Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, NJW 1985, 2395 (2397)).
3. Hervorrufen gewaltbereiter Gegendemonstration
Verursacht eine Versammlung eine Gegendemonstration, kollidieren regelmäßig verfassungsrechtlich geschützte Güter. Das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters hinsichtlich des Ortes der Versammlung ist im Ausgangspunkt zwar von Art. 8 GG geschützt, allerdings kann es durch Rechte Dritter beschränkt sein. Die gegenläufigen Interessen müssen dabei austariert werden. Trifft eine Veranstaltung auf eine Gegendemonstration und sind damit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung – etwa aufgrund Konfrontationsgefahren – verbunden, so ist der zuerst angemeldeten Versammlung grundsätzlich Priorität einzuräumen (VGH München v. 16.9.2015 – 10 CS 15.2057). Etwas anderes gilt jedoch, wenn wichtige Gründe wie etwa die besondere Bedeutung des Ortes und des Zeitpunktes für die Verfolgung des jeweiligen Versammlungszwecks für eine andere Vorgehensweise sprechen. Maßgebend ist der Prioritätsgrundsatz jedenfalls, wenn die später angemeldete Versammlung allein oder überwiegend den Zwecke verfolgt, die zuerst angemeldete Versammlung an einem bestimmten Ort zu verhindern (BVerfG Beschl. v. 6.5.2005 – 1 BvR 961/05, NVwZ 2005, 1055 (1055)).
4. Auflösen der Versammlung bei einzelnen unfriedlichen Teilnehmern
Probleme bereiten Versammlungen oftmals, wenn sie zwar in ihrer Gesamtheit keinen aufrührerischen bis hin zu einem gewalttätigen Verlauf nehmen, allerdings einzelne Teilnehmer der Veranstaltung unfriedliches Verhalten aufweisen. Das Spannungsverhältnis ergibt sich daraus, dass diejenigen Teilnehmer der Versammlung, die sich friedlich verhalten, nicht in ihren verfassungsrechtlichen geschützten Positionen durch unfriedliches Verhalten anderer Teilnehmer beeinträchtigt bzw. beschränkt werden sollen. Das BVerfG geht davon aus, dass die Versammlungsfreiheit auch dann geschützt werden muss, wenn mit Ausschreitungen durch einzelne Teilnehmer oder eine Minderheit zu rechnen ist. Das gilt jedenfalls, soweit nicht zu befürchten ist, dass die Veranstaltung im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf annehmen wird. Ein präventives Verbot der gesamten Versammlung ist nur unter Zugrundelegung eines strengen Maßstabs an die Gefahrenprognose möglich. Erforderlich ist deshalb eine „hohe Wahrscheinlichkeit“ des Schadenseintritts (vgl. Drosdzol, JuS 1983, 414 (415)). Zudem müssen alle sonstigen in Betracht kommenden Mittel zuvor ausgeschöpft worden sein (vgl. insgesamt hierzu BVerfG Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, NJW 1985, 2395).
5. Versammlungen mit musikalischen/künstlerischen Elementen
Sind politisch motivierte Veranstaltungen, die auch musikalische Darbietungen und kommerzielle Elemente enthalten, unter den Schutz der Versammlungsfreiheit zu fassen? Mit dieser Fragestellung befasste sich u.a. das VG Hannover, Beschl. v. 8.11.2013 – 10 B 7448/13. Bei einer dem linken Spektrum zuzuordnenden mit dem Leitthema „Für ein menschenwürdiges Leben – Gegen Sozialabbau und Behördenwillkür“ fanden neben Reden und Diskussion zu politischen Inhalten auch öffentliche Konzerte sowie der Verkauf von CDs und Merchandise Produkten statt. Legt man den engen Versammlungsbegriff des BVerfG an, ist fraglich, ob in einer solchen Konstellation noch von einer gemeinschaftlichen Erörterung und Kundgebung mit dem – ausschließlichen – Ziel der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gesprochen werden kann. Nach der Rechtsprechung bedarf es einer Schwerpunktbetrachtung: Der Schutz von Art. 8 GG entfällt jedenfalls dann, wenn die musikalischen und kommerziellen Bestandteile der Veranstaltung den eigentlichen Zweck – Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung – „an den Rand drängen“. Andererseits ist es nicht unüblich und für die Durchsetzung der kollektiven Meinungsbildung sogar oftmals förderlich, wenn Inhalte der Versammlung durch musikalische Begleitung unterstützt bzw. verstärkt werden. Dies gilt umso mehr, wenn die musikalische Darbietung einen Kontext zur politischen Diskussion aufweist.

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18.03.2019/0 Kommentare/von Dr. Yannik Beden, M.A.

Karteikarte Versammlungsfreiheit; Art. 8 GG

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06.02.2019/0 Kommentare/von Dr. Matthias Denzer

Mündliche Prüfung: Tornado-Kampfjet über Demonstrantenlager

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Anknüpfend an unsere Simulation einer mündlichen Examensprüfung im Strafrecht aus der letzten Woche soll diese Woche das Öffentliche Recht im Fokus stehen. Mit seinem Urteil vom 25.10.2017 – 6 C 46/16, NJW 2018, 716 hat sich das BVerwG zu besonders praxis- und examensrelevanten Fragestellungen des Polizeirechts sowie Versammlungsrechts geäußert. Neben klassischen Problemstellungen wie der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts und der Zulässigkeit von Gefahrerforschungsmaßnahmen bietet die Entscheidung auch Anlass, grundrechtlichen Fragestellungen vertieft nachzugehen. Zudem lässt sich der Fall – wie in der mündlichen Prüfung im Öffentlichen Recht üblich – problemlos prozessual einkleiden:
Sehr geehrte Damen und Herren, bitte stellen Sie sich folgenden Sachverhalt vor, der einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom Herbst letzten Jahres zugrunde lag:
Vom 6. bis 8. Juni 2007 findet in Heiligendamm das jährliche Gipfeltreffen der acht großen Industriestaaten (G8) statt. In Abstimmung mit dem Innenministerium soll die Bundeswehr der Landespolizei unterstützende Hilfeleistungen im Rahmen der Vorbereitung des Gipfeltreffens erbringen. Zu diesem Zwecke führt die Bundeswehr im Mai 2007 mehrere Aufklärungsflüge durch. Diverse Überflüge in der Umgebung des Austragungsortes finden statt, bei denen Infrarot- und optische Kameras zu Anfertigung von Luftbildaufnahmen eingesetzt werden. Diese sollen mögliche Erddepots erkennen sowie etwaige Manipulationen an wichtigen Straßenzügen erfassen. Am 29. Mai 2007 errichten Gegner des Gipfeltreffens in der Gemeinde Reddelich ein Camp für die Unterkunft von bis zu 5000 Personen, die an Protestaktionen teilnehmen wollen. Teilnehmerin A hält sich vom 1. bis 6. Juni 2007 in diesem Camp auf und nahm von dort aus an diversen Veranstaltungen und Versammlungen im Zusammenhang zum G8 Gipfel in Heiligendamm teil.
Am 5. Juni 2007 überfliegt ein Kampfflugzeug der Bundeswehr vom Typ Tornado gegen 10:30 Uhr das Camp. A befindet sich zu dieser Zeit auch im Lager. Aufgrund der Witterungsbedingungen beträgt die Flughöhe lediglich ca. 114 Meter. Die Kampfflugzeuge verursachen zudem einen beträchtlichen Lärm, der von allen im Camp anwesenden Teilnehmer deutlich zu hören ist. Während des Überflugs werden Aufnahmen durch Kameras angefertigt, die an dem Kampfflugzeug befestigt sind. 19 Luftbilder werden anschließend durch Bundeswehrmitarbeiter für polizeiliche Zwecke ausgewählt und zur Auswertung an die Polizeidirektion zur Auswertung übermittelt. Bei einem Teil der Aufnahmen handelt es sich um Übersichtsaufnahmen und Ausschnittsvergrößerungen, auf denen das Camp Reddelich sowie Personengruppen abgebildet sind, die sich dort aufhalten.
A ist empört über die Vorkommnisse und möchte gerichtlich geklärt wissen, dass der Überflug des Kampfjets am 5. Juni 2007 sowie die Fertigung, Weitergabe und Verwertung der Bildaufnahmen sie in ihren Rechten verletzt.
Herr Hoprecht, die Demonstrationsteilnehmerin A möchte nun gegen den Tiefflug des Kampfflugzeugs gerichtlich vorgehen. Ist der Weg zum Verwaltungsgericht eröffnet?
Mangels einer aufdrängenden Sonderzuweisung richtet sich die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 Abs. 1 VwGO. Es müsste sich zunächst um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art handeln. Nach der sog. modifizierten Subjektstheorie ist eine Streitigkeit öffentlich-rechtlicher Natur, wenn die streitentscheidenden Normen dem Öffentlich Recht zuzuordnen sind. Das ist der Fall, wenn die Norm stets einen Träger öffentlicher Gewalt in seiner Funktion berechtigt oder verpflichtet. Streitentscheidend sind die Generalklausel des Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (hier § 13 MVSOG) und Art. 8 Abs. 1 GG. Erstere Norm berechtigt und verpflichtet stets die Polizeibehörde als Träger öffentlicher Gewalt, Art.8 Abs. 1 GG verpflichtet jedenfalls Träger öffentlicher Gewalt, vgl. Art. 1 Abs. 3 GG. Dies gilt auch für Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art 1 Abs. 1 GG (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Mangels doppelter Verfassungsunmittelbarkeit ist die Streitigkeit zudem nichtverfassungsrechtlicher Art. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist nicht ersichtlich, sodass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Herr Obermüller, welche Klage ist in unserem Fall statthaft?
In Betracht kommt eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Mit dieser kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis sind dabei rechtliche Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Die Anwendung der Rechtsnorm auf einen bestimmten Sachverhalt muss zudem zwischen den Beteiligten streitig sein.
Zum Zeitpunkt, zu dem der Kampfjet über das Camp flog, hielt sich A in diesem auf. Zu diesem Zeitpunkt wurden auch Aufnahmen durch die am Flugzeug befestigten Kameras angefertigt, welche anschließend an die Polizei übermittelt wurden. Dieser Sachverhalt ist im Hinblick auf die möglicherweise berührten Grundrechte aus Art. 8 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geeignet, im Sinne eines nach § 43 Abs. 1 VwGO feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses rechtliche Beziehungen zwischen der Polizeibehörde, der die beschriebenen Handlungen zuzurechnen sind, und der A zu begründen.
Wie sieht es mit der Klagebefugnis der A aus, Herr Wormser?
In analoger Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO müsste die A auch klagebefugt sein. Klagebefugt ist danach, wer durch das Handeln der Behörde möglicherweise in seinen subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt ist. Es lässt sich nicht von vornherein ausschließen, dass der Tiefflug des Tornado Kampfjets über dem Camp, in dem sich die A befand, diese in ihren grundrechtlichen geschützten Rechtspositionen aus Art. 8 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG verletzt. A ist demnach klagebefugt.
Herr Hoprecht, kommen wir kurz zum Feststellungsinteresse der A.
Das berechtigte Interesse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennendes Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Art ein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet ist oder jedenfalls erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in diesen Aspekten zu verbessern. Ausreichend ist dabei, wenn die Art des mit der Klage gerügten Eingriffs die Anerkennung eines Feststellungsinteresses erfordert, also insbesondere, wenn die unmittelbare Belastung, die durch den in Rede stehenden Hoheitsakt erfolgte, sich auf eine Zeitspanne beschränkte, in der die Entscheidung des Gerichts gar nicht oder nur kaum zu erlangen gewesen wäre. Dies ist mit Blick auf die kurze Zeitspanne, in dem der Tiefflug des Kampfflugzeugs stattfand sowie einer möglichen Vorwirkung des aus Art. 8 Abs. 1 GG resultierenden Schutzes der Fall. Auf eine Wiederholungsgefahr oder ein Rehabilitationsinteresse kommt es nicht an.
So ist es. Das soll uns für den prozessrechtlichen Teil erst einmal genügen. Kommen wir zur Begründetheit der Klage. Sie dürfen im Folgenden davon ausgehen, dass die Aufklärungsflüge der Bundeswehr der zuständigen Landespolizeibehörde als Unterstützungsleistung zugerechnet werden. Art. 87a II GG lassen wir vor außen vor. Herr Wabschke, auf welche Norm ließe sich die Maßnahme wohl stützen?
In Betracht kommt die polizeirechtliche Generalklausel, in Mecklenburg-Vorpommern also § 13 MVSOG. Danach haben die Polizei- und Ordnungsbehörden im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtgemäßem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird. Allerdings könnte es sich bei dem Demonstrantencamp auch um eine Versammlung handeln, sodass an eine Anwendung des VersG zu denken ist. Nach dem Grundsatz der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts wird das allgemeine Polizeirecht bei Maßnahmen gegen Versammlungen grundsätzlich durch die spezielleren Regelungen des VersG verdrängt.
Da sprechen Sie einen guten Punkt an. Handelt es sich denn bei dem Demonstrantencamp um eine Versammlung?
Nach der Rechtsprechung des BVerfG handelt es sich bei Versammlungen um örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung. Maßgeblich ist dabei, dass die Meinungsbildung und –Äußerung mit dem Ziel stattfinden, auf die Öffentlichkeit einzuwirken. Hinsichtlich des Camps mag es zwar durchaus möglich erscheinen, dass teilweise mit an den G8 Gipfel gerichtete Protestanliegen kommunikative Anliegen und Aktivitäten stattfanden. Zum Zeitpunkt der Flugaktivitäten durch den Tornado Kampfjet geschah dies jedoch nicht. Das Camp in Reddelich war demnach als solches keine Versammlung.
Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist jedoch in zeitlicher Hinsicht nicht auf die Durchführung der Versammlung begrenzt. Vielmehr entfaltet es bereits im Vorfeld schützende Wirkung. Art. 8 Abs. 1 GG schützt deshalb auch den Vorgang des Sichversammelns, mithin auch den Zugang sowie die Abreise zu einer Versammlung. Der Aufenthalt im Camp stand in unmittelbaren räumlichen und zeitlichen Zusammenhang zu Demonstrationen, die anlässlich des Gipfeltreffens stattfinden sollen bzw. stattgefunden haben. Da auch keine alternativen Unterbringungsmöglichkeiten ersichtlich sind, war der Aufenthalt im Camp Reddelich zwingend, um an den Protesten teilnehmen zu können. Unter diesen Umständen schützt Art. 8 Abs. 1 GG bereits den Vorgang des Versammelns im Camp.
Was bedeutet das nun für unsere Ermächtigungsgrundlage, Herr Hoprecht?
Die polizeirechtliche Generalklausel umfasst nicht nur Maßnahmen, die auf die Beseitigung einer aus der ex-ante Perspektive zu bestimmenden konkreten Gefahr gerichtet sind. Ebenso zulässig sind sog. Gefahrerforschungsmaßnahmen. Diese zeichnen sich durch ihren vorläufigen Charakter aus und dienen der Aufklärung bzw. Wissensbeschaffung zur Vorbereitung weiterer polizeilicher Maßnahmen. Der Tiefflug, verbunden mit der Anfertigung von Bildaufnahmen, lässt sich als Teilakt einer Gefahrerforschungsmaßnahme der Bundeswehr, die der Polizeibehörde zuzurechnen ist, qualifizieren.
Sehr richtig, das lässt sich hören! Lassen Sie uns über die grundrechtliche Dimension des Falls sprechen. Herr Obermüller, wird in Art. 8 I GG eingegriffen?
Der Grundrechtsschutz ist nicht auf herkömmliche Eingriffe im Sinne des klassischen Eingriffsverständnisses begrenzt. Nach dem modernen Eingriffsbegriff können auch mittelbar faktische Beeinträchtigungen, die eine Ausübung grundrechtlich geschützten Verhaltens erschweren oder unmöglich machen, als Eingriff zu qualifizieren sein. Ein faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit kann danach auch angenommen werden, wenn eine staatliche Maßnahme einschüchternd oder abschreckend wirkt oder geeignet ist, die freie (kollektive) Willensbildung und die Entschlussfreiheit der Personen, die sich versammlungsspezifisch betätigen, zu beeinflussen.
Blickt man auf die extreme Lärmentfaltung und den durchaus bedrohlichen Anblick der Tornado Kampfflugzeuge sowie der witterungsbedingten Tiefe, auf der die Jets flogen, ist von einem mittelbar faktischen Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG auszugehen. Gleiches ergibt sich aus der Überraschungswirkung des Tiefflugs sowie des engen zeitlichen und räumlichen Zusammenhangs zu den geplanten Demonstrationen.
À la bonne heure, Herr Obermüller! Ein durchschnittlicher Bürger würde bei diesem angsteinflößenden Erscheinungsbild sicherlich erschrecken. Herr Wabschke, wir gehen zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs über.
Die Art und Weise der Durchführung der polizeilichen Gefahrerforschungsmaßnahme unter Berücksichtigung der konkreten Umstände muss dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen. Die Maßnahme muss einen legitimen Zweck verfolgen, hierzu geeignet, erforderlich und angemessen sein.
Der Überflug des Camps unter Verwendung von Kameras zur Aufnahme von diversen Bildaufnahmen beabsichtigte, festzustellen, ob etwaige Erddepots sowie Manipulationen an den für das Gipfeltreffen relevanten Straßenzügen vorhanden waren. Die Flugeinsätze und die damit verbundene bildliche Erfassung der örtlichen Gegebenheiten förderten die Durchsetzung dieser Zwecke und waren mithin geeignet. Ob mildere, gleich geeignete Mittel bestanden, muss mit Blick auf alternative Möglichkeiten zur Anfertigung der Aufnahmen beantwortet werden. Jedenfalls war es aufgrund der Witterungsbedingungen nicht möglich, die Aufnahmen bei erhöhter Flughöhe anzufertigen. Andere Flugzeugtypen, die eventuell weniger einschüchternd wirken, einsetzbar gewesen wären, kann nicht abschließend beantwortet werden. Bei der Angemessenheit der Maßnahme gilt es, die einschüchternde Wirkung, die der Tiefflug des Kampfflugzeugs auf die potentiellen Demonstrationsteilnehmer haben kann und die damit verbundene Beeinträchtigung der Versammlungsfreiheit der tatsächlichen Gefahrenlage sowie den Handlungsmöglichkeiten der Polizeibehörde gegenüberzustellen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Unterschreitung der Mindestflughöhe von 150 Metern auf Witterungsbedingungen zurückzuführen war, die außerhalb des Machtbereichs der Behörde liegen. Sofern die Polizeibehörde bereits Erkenntnisse über Aktivitäten von Personengruppen im Bereich des Camps hatte, die sich auf die Begehung künftiger gewaltsamer Ausschreitungen beziehen, ist auch dies in die Wertung mit einzubeziehen. Hinsichtlich der Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung ist anzumerken, dass zumindest für Art. 8 Abs. 1 GG ein rein mittelbar faktischer Eingriff vorlag, der hierüber hinaus auf die Vorfeldwirkung des durch die Versammlungsfreiheit vermittelten Schutzes beschränkt war. In der Gesamtbetrachtung war die Maßnahme auch angemessen, die Versammlungsfreiheit der A wurde nicht verletzt.
Das lässt sich so vertreten. Schön, das soll uns für die Prüfung im Öffentlichen Recht genügen. Wie Sie sehen, ist die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts immer wieder ein praxisrelevantes Problem. Gleiches gilt für den Versammlungsbegriff und die Reichweite von Art. 8 I GG. Der Aufenthalt in einer Unterkunft für potentielle Demonstrationsteilnehmer kann mit Blick auf die Vorwirkung der Versammlungsfreiheit von Art. 8 I GG geschützt sein, wenn eine Teilnahme an der Versammlung ohne die Unterbringungsmöglichkeit schon gar nicht zu realisieren ist. Der Tiefflug von Kampfjets über ein derartiges Demonstrantencamp ist zudem als mittelbar-faktischer Eingriff zu qualifizieren.Wer sich zum Problemfeld des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG im Zusammenhang mit den im Fall angefertigten Bildaufnahmen beschäftigen möchte, sollte die Urteilsanmerkung von Roggan, NJW 2018, 723 lesen. Vielen Dank.
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10.12.2018/4 Kommentare/von Dr. Yannik Beden, M.A.

BVerfG: Überlassung einer Stadthalle für NPD-Wahlkampfveranstaltung

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Wir freuen uns, nachfolgend einen Gastbeitrag von Fabian Toros veröffentlichen zu können. Der Autor hat als Stipendiat der Konrad-Adenauer-Stiftung Rechtswissenschaften an der Universität Bonn studiert. Er promoviert aktuell an der Universität Regensburg zu einer regulierungsrechtlichen Fragestellung.
Das Bundesverfassungsgericht hat sich im Rahmen eines Beschlusses vom 24.3.2018 (1 BvQ 18/18) mit dem Examensklassiker der Überlassung einer Stadthalle für eine NPD-Wahlkampfveranstaltung in der interessanten prozessualen Einkleidung der einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG beschäftigt. Gerade vor dem Hintergrund der jüngsten Entscheidung im NPD-Parteiverbotsverfahren ist der Umgang des Bundesverfassungsgerichtes mit der NPD weiterhin zu beobachten (vgl. zum Parteiverbotsverfahren https://red.ab7.dev/bverfg-kein-npd-verbot/).

Sachverhalt
Der NPD wurde – trotz einer durch ein Verwaltungsgericht erlassenen einstweiligen Anordnung – der Zutritt zur Stadthalle zur Durchführung eine Wahlkampfveranstaltung untersagt. Als Gründe für die Untersagung wurden von der Kommune der fehlende Nachweis eines Versicherungsschutzes und eines Sanitätsdienstes angeführt. Eine gegen die einstweilige Anordnung gerichtete Beschwerde der Kommune wurde vor dem Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen. Das zuständige Verwaltungsgericht drohte ein Zwangsgeld bei Zuwiderhandlung an und setzte dieses schließlich auch fest. Darüber hinaus wurde die Festsetzung eines erneuten Zwangsgeldes bei abermaliger Zuwiderhandlung angedroht. Auch diese Frist verstrich ohne eine Überlassung der Stadthalle.
Die NPD stellte beim Bundesverfassungsgericht daraufhin einen Antrag auf den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG aufgrund der Verletzung der Rechte aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG.

Zulässigkeit
Bei der einstweiligen Anordnung gemäß § 32 BVerfGG handelt es sich um die umfassende Möglichkeit zur Erlangung einstweiligen Rechtsschutzes vor dem Bundesverfassungsgericht. Eine Beschränkung dahingehend, dass die einstweilige Anordnung nur für spezifische Hauptsacheverfahren beantragt werden kann, lässt sich aus dem BVerfGG nicht ermitteln. Vielmehr ist eine Beantragung grundsätzlich für jedes Hauptsacheverfahren zulässig und kann mangels entgegenstehender Regelung in § 32 BVerfGG von jedem Antragsberechtigten des Hauptsacheverfahrens gestellt werden.
Es darf jedoch keine evidente Unzulässigkeit des Hauptsachverfahrens gegeben sein und es darf auch nicht zu einer Vorwegnahme des Hauptsachverfahrens kommen. Hiervon besteht eine Ausnahme, wenn die Entscheidung der Hauptsache zu spät kommen würde und der Antragsteller nicht auf andere Weise ausreichenden Rechtsschutz erlangen kann und es in der Folge zu einem nicht zu rechtfertigenden, schwerwiegenden Schaden für den Antragsteller kommen würde (vgl. Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge/Graßhof, 52. EL September 2017, § 32 BVerfGG Rn. 41-53).
Im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes für Verfassungsbeschwerden ist dies insbesondere dann anzunehmen, wenn ein Abwarten den Grundrechtsschutz vereiteln würde (BVerfG, Beschl. v. 23.6.2004 – 1 BvQ 19/04, BVerfGE 111, 147).
Darüber hinaus ist der Antrag form- und fristgerecht einzureichen und es muss ein Rechtsschutzbedürfnis bestehen.
Diese Kriterien wurden vom Bundesverfassungsgericht als gegeben angesehen und die Zulässigkeit als unproblematisch angenommen.

Begründetheit
Die Prüfung der Begründetheit fällt in der Praxis bei Entscheidungen über einstweilige Anordnung gemäß § 32 BVerfGG eher knapp aus. Dies liegt insbesondere daran, dass keine summarische Prüfung stattfindet.
Insgesamt lassen sich für die Entscheidungsfindung folgende Grundregeln aufstellen:
Dem Antrag wird stattgegeben, wenn eine offensichtliche Begründetheit anzunehmen ist.
Er wird hingegen abgelehnt, wenn eine offensichtliche Unbegründetheit gegeben ist.
Klassischerweise ist in den Fallgestaltungen im Examen eine dritte Variante gegeben. Bei einer fehlenden Offensichtlichkeit ist eine Nachteilsabwägung vorzunehmen.
Im konkreten Fall wurde dem Antrag der NPD aufgrund der offensichtlichen Begründetheit der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache stattgegeben. Hierbei führt das BVerfG aus, dass die NPD

„zur Durchführung einer Versammlung eine vollziehbare verwaltungsgerichtliche Entscheidung erwirkt [hat], mit der die Antragsgegnerin des Ausgangsverfahrens zur Überlassung ihrer Stadthalle verpflichtet wurde.“ (BVerfG, Beschl. v. 24.3.2018 – 1 BvQ 18/18)

Im Übrigen seien etwaige Einwendungen der Kommune gegen die unterinstanzlichen Entscheidungen zu spät vorgebracht worden oder unerheblich.

„Es ist absehbar, dass dies in einem Hauptsacheverfahren als Verletzung von Art. 8 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, 19 Abs. 4 GG zu beurteilen wäre. Zugleich würde durch ein Abwarten die Durchführung der Versammlung und damit die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit des Antragstellers endgültig vereitelt.“ (BVerfG, Beschl. v. 24.3.2018 – 1 BvQ 18/18)

Ausblick
Auch wenn sich das BVerfG im Parteiverbotsverfahren im Hinblick auf die Ausrichtung der NPD und ihr Verhältnis zur Verfassung klar positioniert hat, ist es nicht zu einem Parteiverbot gekommen. Die Partei ist wie jede andere Partei auch zu behandeln. Eine etwaige Untersagung der Nutzung von kommunalen Einrichtungen für Wahlkampfzwecke durch Parteien muss dementsprechend weiterhin den bekannten Begründungsanforderungen genügen.
Die Kommune hat die einstweilige Anordnung des BVerfG ebenfalls ignoriert. Daraufhin hat das Gericht die Kommunalaufsicht und das Innenministerium des Bundeslandes informiert und zu Ergreifung von Maßnahmen aufgefordert.

03.05.2018/3 Kommentare/von Gastautor

Schema: Versammlungsfreiheit, Art. 8 GG

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Schema: Art. 8 GG – Versammlungsfreiheit

A. Schutzbereich

I. Persönlicher Schutzbereich: Deutschengrundrecht
Die Versammlungsfreiheit von Ausländern ist über Art. 2 I GG geschützt.

II. Sachlicher Schutzbereich: Zusammenkunft mehrerer Personen zu einem bestimmten Zweck.

1. Versammlung

a) Personenanzahl
h.M.: Zwei Personen, Arg.: Art. 8 GG schützt die Entfaltung der Persönlichkeit und dient dem Schutz vor Isolation.

b) Anforderungen an den Zweck

– M1: Weiter Versammlungsbegriff, d.h. jeder beliebe Zweck ist ausreichend.
– M2: Der Zweck der Versammlung muss die Meinungsbildung oder Meinungsäußerung sein.
– hM: Enger Versammlungsbegriff: Der Zweck der Versammlung muss die Meinungsbildungs- und Meinungsäußerung in öffentlichen Angelegenheiten sein.

2. Friedlich und ohne Waffen
 - Versammlung ist unfriedlich, wenn sie einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt.
– Gewalttätig ist eine Versammlung dann, wenn aus ihr heraus oder in ihr körperlich auf Personen oder Sachen eingewirkt wird, wobei die Einwirkung von einiger Erheblichkeit sein muss. - Entscheidend ist die Mehrheit der Versammlungsteilnehmer, unfriedliches Verhalten Einzelner beeinträchtigt die Friedlichkeit der Versammlung insgesamt grundsätzlich nicht.
– Ein aufrührerischer Verlauf ist gegeben, wenn aktiver körperlicher Widerstand gegen rechtmäßig handelnde Vollstreckungsbeamte geleistet wird.
– Waffen sind solche im technischen Sinne und gefährliche Werkzeuge.

B. Eingriff
Jede Beeinträchtigung der Ausübung der grundrechtlich geschützten Freiheit.

C. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

I. Versammlungen in geschlossenen Räumen (Art. 8 I GG)

1. Schranken: Nur zum Schutz kollidierenden Verfassungsrecht

2. Schranken-Schranken: Beachtung der allgemeinen Anforderungen, insbesondere Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

II. Versammlungen unter freiem Himmel (Art. 8 II GG)

1. Schranken: Schlichter Gesetzesvorbehalt

2. Schranken-Schranken: Beachtung der allgemeinen Anforderungen, d.h. das einschränkende Gesetz muss insbesondere seinerseits verfassungsmäßig sein.

Das Schema ist in den Grünzügen entnommen von myjurazone.de.

21.09.2017/1 Kommentar/von Redaktion

Notiz: Versammlungsverbot für HoGeSa-Veranstaltung „Europa gegen den Terror des Islamismus“ rechtswidrig

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Beschluss des VG Hannover im einstweiligen Rechtschutzverfahren
Das VG Hannover hat mit Beschluss vom 13.11.2014 (10 B 12882/14) dem Antrag des Anmelders der für den 15.11.2014 in Hannover angekündigten Versammlung „Europa gegen den Terror des Islamismus“ im einstweiligen Rechtschutzverfahren teilweise stattgegeben. Die Anmelder der Versammlung sind Mitglieder der Gruppe „Hooligans gegen Salafismus“ (HoGeSa), die auch maßgeblich an den Ausschreitungen in Köln beteiligt war.
Sachverhalt
Die Polizeidirektion Hannover untersagte den Aufzug sowie jede Form der Ersatzveranstaltung mit Verfügung vom 10.11.2014 und ordnete die sofortige Vollziehbarkeit dieses Verbots an: Die angezeigte Veranstaltung genieße schon nicht den Schutz der Versammlungsfreiheit, weil keine friedliche Versammlung beabsichtigt sei. Die Versammlung diene als Vorwand dafür, dass ein dominierender Teilnehmerkreis die gewalttätige Auseinandersetzung suchen werde. Wegen des zu erwartenden unfriedlichen Verlaufs bestehe eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Der Anmelder der Versammlung und der Versammlungsleiter seien der Gruppierung „Hooligans gegen Salafismus“ zuzurechnen. Es deuteten Tatsachen darauf hin, dass es zu schweren Ausschreitungen und dabei zu Körperverletzungen und Sachbeschädigungen kommen werde.
Mit seinem am 11.11.2014 bei Gericht eingegangenen Eilantrag wendet sich der Antragsteller gegen das Verbot: Die Polizeidirektion unterstelle zu Unrecht einen unfriedlichen Verlauf. Die Versammlung in Köln sei „ungeplant unfriedlich“ verlaufen. Die Exzesse seien nicht von der Versammlung sondern von Einzelpersonen ausgegangen und zudem durch Versagen der Polizei befördert worden. Der Veranstalter habe solche Gewalttätigkeiten weder befürwortet noch gefördert. Er wolle Eskalationen in Hannover vermeiden und sei zur Kooperation mit der Polizei, die polizeitaktische Maßnahmen ergreifen könne, bereit.
Entscheidung des VG Hannover
Statthafter Antrag ist hier ein Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO. Eine Versammlung ist nicht genehmigungspflichtig, sodass in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage ausscheidet. Das Versammlungsverbot (§ 8 Abs. 2 NVersG; falls keine landesrechltiche Regelung: § 15 Abs. 1 VersG) stellt einen Verwaltungsakt dar. Gegen diesen wäre in der Hauptsache die Anfechtungsklage statthaft. Für das Verbot wurde gem. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet, sodass im Rahmen des einstweiligen Rechtschutzes § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO einschlägig ist.
Das VG gab dem Antrag nach § 80 V VwGO teilweise statt. Die Versammlung könne zwar nicht verboten werden, es seien aber in der Tat Gefahren für die öffentliche Sicherheit gegeben, denen mit Auflagen (§ 8 Abs. 1 NVersG; falls keine landesrechltiche Regelung: § 15 Abs. 1, 2 VersG) begegnet werden müsse.
Exkurs: Bei einer Versammlungsauflage handelt es sich nicht um Auflagen i.S.v. § 36 VwVfG, da mangels Genehmigungspflichtigkeit der Versammlung schon kein Hauptverwaltungsakt vorliegt.
In der Pressemitteilung des VG Hannover wird die Entscheidung wie folgt begründet:

„Mit seinem Beschluss vom 13.11.2014 gibt die 10. Kammer des Verwaltungsgerichts dem Eilantrag teilweise statt. Es erlaubt eine stationäre Versammlung auf der Fläche des alten Zentralen Omnibusbahnhofs (ZOB) in Hannover (zwischen der Hamburger Allee, Lister Meile, Karl-Heinrich-Ulrich-Straße und Rundestraße), ordnet Beschränkungen an und gibt der Polizeidirektion die Möglichkeit, weitere Beschränkungen anzuordnen.
Bei der angemeldeten Versammlung handle es sich – entgegen der Einschätzung der Polizeidirektion – um eine solche, die grundsätzlich den Schutz der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 des Grundgesetzes (GG) in Anspruch nehmen könne. Mit ihrem Motto „Europa gegen den Terror des Islamismus“ sei sie ersichtlich auf Meinungskundgabe gerichtet und nicht auf die Ausübung von Gewalt. Sie sei auch nicht per se unfriedlich, zumal der Antragsteller selbst zur Gewaltlosigkeit aufrufe.
Gründe für ein vollständiges Verbot der Versammlung lägen nicht vor. Ein solches Verbot sei als „ultima ratio“ nur zulässig, wenn unmittelbare Gefahren für die öffentliche Sicherheit auch durch Beschränkungen der Versammlungen nicht abgewendet werden könnten. Die Kammer hält unter Berücksichtigung und Abwägung aller ihr vorliegenden Erkenntnisse eine Abwendung solcher Gefahren durch die Anordnung von Beschränkungen für möglich, aber auch für nötig.
Sie teilt die Einschätzung der Polizeidirektion, dass eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit bestünde, wenn der Demonstrationszug wie geplant durch die Stadt geführt würde. weil ein unfriedlicher Verlauf zu erwarten wäre. Die Versammlung ist nach Auffassung des Gerichts der Organisation „HoGeSa“ (Hooligans gegen Salafismus) zuzuordnen. Die Aktionsformen des Hooliganismus seien mit dem Versammlungsrecht unvereinbar. Gleichwohl dürften aber auch Hooligans als Einzelpersonen oder als Gruppe am gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozess teilnehmen und von der Versammlungsfreiheit Gebrauch machen. Ein unfriedlicher Verlauf sei erst dann zu erwarten, wenn die Aktionsformen und Merkmale der Hooliganszene das Bild der Versammlung maßgeblich prägten. Für eine solche Annahme spreche der Verlauf der Veranstaltung in Köln. Es gebe zudem Anhaltspunkte, dass bei dem vom Antragsteller vorgesehenen Verlauf der Veranstaltung in Hannover ein unfriedlicher Ablauf zu erwarten sei. Solche Anhaltspunkte seien unter anderem die breite Mobilisierung in der Szene, die Veranstaltung von Köln zu wiederholen, aggressive Äußerungen im Internet und ein hohes Risiko von Provokationen durch Teilnehmer von Gegendemonstrationen.
Andererseits gebe es gewichtige Anhaltspunkte, die zugunsten des Antragstellers zu berücksichtigen seien: Er habe sich zumindest öffentlich von Gewalt distanziert und auf die Beachtung einer von ihm veröffentlichten „Hausordnung Hannover“ hingewirkt. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nicht alle der ca. 4.500 bis 5.000 erwarteten Teilnehmer dem Kreis der Hooligans zuzurechnen sei, sondern selbst nach Einschätzung der Polizeidirektion nur ca. 700 bis 800.
Ein vollständiges Verbot der Versammlung sei mit Rücksicht auf die hohe Bedeutung des Grundrechts aus Art. 8 GG unverhältnismäßig, weil die abzusehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Beschränkungen in hinreichendem Maß verringert werden könnten, insbesondere dadurch, dass die Kundgebung nur stationär durchgeführt werde und zwar an einem Ort, an dem Provokationen der Versammlungsteilnehmer durch „meinungsgegnerische Kräfte“ weitgehend ausgeschlossen sei. Die von dem Antragsteller für eine stationäre Versammlung genannten möglichen Orte seien deswegen ungeeignet, anders hingegen die Fläche des alten Zentralen Omnibusbahnhofs (ZOB). Wegen des Einbruchs der Dunkelheit sei die Versammlung schon um 16.00 Uhr und nicht – wie vom Antragsteller beabsichtigt – erst um 17.00 Uhr zu beenden.
Als weitere Beschränkungen ordnet die Kammer an, dass mindestens ein Ordner je 30 Teilnehmer einzusetzen sei und verunglimpfende Äußerungen zu unterbleiben hätten. Das Gericht lässt der Polizeidirektion nach, darüber hinausgehende Beschränkungen anzuordnen, die der Antragsteller zu befolgen habe.“

Weiterführende Hinweise / Beiträge zum Versammlungsrecht

Mit dem örtlichen Schutzbereich des Versammlungsrechts befasst sich dieser Beitrag zu aktuellen BVerfG-Entscheidungen
ebenso Fraport/räumlicher Schutzbereich
NPD-Versammlung am Holocaust-Gedenktag
virtuelle Versammlungen
Open-Air-Konzert

14.11.2014/1 Kommentar/von Dr. Stephan Pötters

Notiz: Kein Versammlungsrecht auf Dach eines Berliner Hostels

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Das VG Berlin hat in einem Eilverfahren (Beschluss vom 29.08.2014 – VG 1 L 245.14) entschieden, dass das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) keinen Zutritt zu Orten garantiert, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind.
Sachverhalt
In dem Fall ging es um eine Protestaktion, bei der mehrere Aktivisten das Dach eines Berliner Hostels besetzt hatten, um gegen ausländerrechtliche Maßnahmen Stellung zu beziehen. Die Polizei hatte weiteren Demonstranten den Zutritt verwehrt. Dagegen richtete sich der Antrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren. Diesen lehnte das VG Berlin ab.
Wesentliche Begründung des VG Berlin
Die Durchführung von Versammlungen in für die Allgemeinheit nicht geöffneten Anlagen sei durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nicht geschützt. Damit knüpft das VG an die bekannte Fraport-Entscheidung des BVerfG (v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06) an, die auch schon mehrfach Gegenstand von Examensklausuren und mündlichen Prüfungen war (wir berichteten). Zudem sei das Gebäudedach kein geeigneter Versammlungsort, weil sich die möglichen Versammlungsteilnehmer dort in Lebensgefahr begäben. Eine Absicherung des Hausgrundstücks durch Polizei und Feuerwehr sei zur Gefahrenabwehr dringend erforderlich.
Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig, gegen den Beschluss kann Beschwerde beim OVG Berlin-Brandenburg eingelegt werden.
Weiterführende Hinweise / Beiträge zum Versammlungsrecht

Mit dem örtlichen Schutzbereich des Versammlungsrechts befasst sich auch dieser Beitrag zu aktuellen BVerfG-Entscheidungen
NPD-Versammlung am Holocaust-Gedenktag
virtuelle Versammlungen
Open-Air-Konzert

03.09.2014/0 Kommentare/von Dr. Stephan Pötters

BVerfG: Aktuelle Entscheidungen zum Versammlungsrecht

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Versammlungsrecht im Examen

Das Versammlungsrecht ist ein Klassiker im ersten und zweiten Staatsexamen. Wie bei anderen Kommunikationsgrundrechten (vgl. zu Parallelen: BVerfG v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315) ist auch die Ausübung der Versammlungsfreiheit auf Wirkung nach außen angelegt und damit in besonderem Maße konfliktträchtig. Häufig kommt es daher zu komplexen Abwägungsproblemen, die sich ideal als Klausurprobleme eignen.

Kernproblem: Reichweite des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG

In zwei aktuellen Beschlüssen setzte sich das BVerfG mit der Reichweite des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit auseinander. Dies ist regelmäßig einer der Schwerpunkte in Examensklausuren. Neben Problemen bei der genauen Definition des Versammlungsbegriffs kann auch fraglich sein, wie weit Art. 8 Abs. 1 GG in zeitlicher, örtlicher und inhaltlicher Hinsicht Versammlungen schützt. Ausgangspunkt der Argumentation sollten dann die Leitlinien der Brokdorf-Entscheidung des BVerfG sein. Hier entschieden die Karlsruher Richter, dass Art. 8 GG den Grundrechtsträgern ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung garantiert (BVerfG v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315, 343).

Sachverhalt: Protestveranstaltung auf einem Friedhof

Ein Fall setzt sich zunächst mit dem räumlichen Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auseinander: Am 13. Februar 2012 veranstaltete die Stadt Dresden eine Gedenkveranstaltung auf dem Gelände des Heidefriedhofs zur Erinnerung an die Opfer des Zweiten Weltkrieges sowie die Opfer des Alliierten Bombenangriffs auf Dresden am 13. Februar 1945. Die Beteiligung an dem Gedenkzug stand der gesamten Bevölkerung offen. Der Beschwerdeführer erhob – mit drei weiteren Personen etwa fünfzig Meter vor der Gedenkmauer postiert – entlang des Hauptweges des Gedenkzuges ein Transparent mit dem Schriftzug: „Es gibt nichts zu trauern – nur zu verhindern. Nie wieder Volksgemeinschaft – destroy the spirit of Dresden. Den Deutschen Gedenkzirkus beenden. Antifaschistische Aktion“.

Mit dem Transparent wollte der Beschwerdeführer bekunden, dass er mit der Zielrichtung des Gedenkganges nicht einverstanden sei und gegen diesen ein Zeichen setzen. Das Transparent war für den vorbeiziehenden Trauerzug wenige Minuten sichtbar, bevor anwesende Polizeibeamte den Beschwerdeführer dazu bewegten, das Transparent wieder einzurollen. Die Gedenkveranstaltung auf dem Heidefriedhof konnte anschließend wie geplant durchgeführt werden. Der Beschwerdeführer wendet sich gegen seine Verurteilung zu einer Geldbuße von 150 € wegen vorsätzlichen Verstoßes gegen die Friedhofssatzung und vorsätzlicher Belästigung der Allgemeinheit nach § 118 Abs. 1 OWiG. Einen Bußgeldbescheid der Stadt Dresden bestätigte das Amtsgericht mit Urteil vom 9. November 2012; die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers blieb vor dem Oberlandesgericht ohne Erfolg.

Gegen die Entscheidungen wendet sich der Beschwerdeführer im Rahmen einer (Urteils-) Verfassungsbeschwerde.

Lösung des BVerfG: Versammlungsfreiheit kann auch auf Friedhof geschützt sein

Das BVerfG gab der Verfassungsbeschwerde statt (Beschluss v. 20.6.2014 – 1 BvR 980/13). Die Versammlungsfreiheit umfasse zwar grundsätzlich das Recht, den Ort der Versammlung zu bestimmen. Auch seien provokative Äußerungen geschützt. Die Versammlungsfreiheit verschaffe allerdings kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten; sie verbürge die Durchführungen von Versammlungen nur dort, wo ein kommunikativer Verkehr eröffnet sei.

Danach sei hier der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG eröffnet. Die Zusammenkunft habe den Zweck verfolgt, gegen das Gedenken Stellung zu nehmen und mit einem Transparent gemeinsam Position gegen die Gedenkveranstaltung zu beziehen; hierbei handele es sich um einen Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung. In der vorliegenden Situation sei auf dem Friedhof auch ein kommunikativer Verkehr eröffnet. Der Gedenkzug diene – über ein privates Gedenken hinaus – auch dazu „ein Zeichen für die Überwindung von Krieg, Rassismus und Gewalt zu setzen“ und nutzte so den Friedhof am 13. Februar 2012 zu einer Auseinandersetzung mit gesellschaftlich bedeutsamen Themen. Daher könne sich der Beschwerdeführer jedenfalls an diesem Tage für seine Zusammenkunft auf den Schutz der Versammlungsfreiheit berufen.

Diesen Schutzbereich des Art. 8 GG verkenne die angegriffene Entscheidung. Die OWiG-Tatbestände hätten also im Lichte der Versammlungsfreiheit ausgelegt werden müssen. Bei der Ausfüllung des unbestimmten Begriffs der öffentlichen Ordnung in § 118 Abs. 1 OWiG hätte das Amtsgericht die Versammlungsfreiheit des Beschwerdeführers in seine Entscheidungsfindung miteinbeziehen müssen. Es hätte einer Auseinandersetzung damit bedurft, warum die Ausübung des Versammlungsgrundrechts der öffentlichen Ordnung widerspricht, während auf dem Heidefriedhof zur gleichen Zeit eine große Gedenkveranstaltung, zu der öffentlich aufgerufen wurde und die über das Gedenken hinaus ein „Zeichen“ setzen wollte, stattfindet und sich der Beschwerdeführer gezielt im Wege stillen Protests gegen diese wendet.

Sachverhalt: Bußgeld wegen Verstoß gegen Auflagen

Einer weiteren aktuellen Entscheidung des BVerfG lag der folgende Sachverhalt zugrunde: Die Beschwerdeführerin nahm am 1. Mai 2008 an einer Versammlung des Deutschen Gewerkschaftsbundes in München mit dem Thema „01. Mai. Tag der Arbeit“ teil. Für die Versammlung hatte die zuständige Versammlungsbehörde unter anderem die Auflage erlassen, dass Lautsprecher und Megaphone nur für Ansprachen und Darbietungen, die im Zusammenhang mit dem Versammlungsthema stehen, sowie für Ordnungsdurchsagen verwendet werden dürfen. Während des Versammlungszuges benutzte die Beschwerdeführerin an zwei Orten einen Lautsprecher, welcher auf einem Handwagen mitgeführt wurde, für folgende Durchsagen: „Bullen raus aus der Versammlung!“ und „Zivile Bullen raus aus der Versammlung – und zwar sofort!“. Das Amtsgericht verurteilte die Beschwerdeführerin wegen Verstoßes gegen das Versammlungsgesetz durch Nichtbeachtung beschränkender Auflagen zu einer Geldbuße von 250 €. Einen Antrag der Beschwerdeführerin, die Rechtsbeschwerde zuzulassen, verwarf das Oberlandesgericht als unbegründet.

Gegen die Entscheidungen wendet sich die Beschwerdeführerin im Rahmen einer (Urteils-) Verfassungsbeschwerde.

Lösung des BVerfG: „Bullen raus!“-Durchsage von Versammlungsfreiheit erfasst

Das BVerfG gab auch dieser Verfassungsbeschwerde statt (Beschluss v. 26.6.2014 – 1 BvR 2135/09). Die Lautsprecherdurchsagen seien vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit umfasst. Sie stünden inhaltlich in einem hinreichenden Zusammenhang zur geschützten Durchführung der Versammlung. Dagegen spreche auch nicht, dass sie keinen spezifischen Bezug zum Versammlungsthema aufgewiesen haben und nicht auf die Einhaltung der Ordnung gerichtet gewesen sein. Es ginge aber um das versammlungsbezogene Anliegen, dass sich in dem Aufzug nur an ihm teilnehmende Personen befinden sollen, nicht aber auch am Meinungsbildungsprozess unbeteiligte Polizisten.

Wer an einer Versammlung teilnehme, sei grundsätzlich auch dazu berechtigt, während der Versammlung dafür einzutreten, dass nur die das Anliegen der Versammlung unterstützenden Personen an ihr teilnehmen und Polizisten sich außerhalb des Aufzugs bewegen.

Durch die Sanktionierung der Lautsprecherdurchsagen mit einem Bußgeld greife die amtsgerichtliche Entscheidung daher in Art. 8 GG ein. Die Bußgeldvorschrift des § 29 VersG könne zwar grundsätzlich als Schranke Eingriffe in die Versammlungsfreiheit rechtfertigen. Die gerichtliche Entscheidung habe aber eben nicht hinreichend berücksichtigt, dass es sich um Äußerungen mit Versammlungsbezug gehandelt habe, sodass schon daher die Verfassungsbeschwerde erfolgreich sei.

Weiterführende Hinweise

Zum Versammlungsrecht empfiehlt sich ergänzend die Lektüre folgender Beiträge:

08.08.2014/0 Kommentare/von Dr. Stephan Pötters

BVerwG: NPD-Versammlung am Holocaust-Gedenktag zu Unrecht untersagt

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Bedeutung der Versammlungsfreiheit im demokratisch-liberalen Rechtsstaat
Wie wichtig die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) im Rahmen eines demokratisch-liberalen Rechtsstaates ist, wird seitens des BVerfG zu Recht in fast jedem entsprechenden Verdikt gebetsmühlenartig wiederholt. So betonte das BVerfG im berühmten Brokdorf-Beschluss (BVerfG v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315, 343), dass das Recht des Bürgers, durch Ausübung der Versammlungsfreiheit aktiv am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess teilzunehmen, zu den „unentbehrlichen Funktionselementen eines demokratischen Gemeinwesens“ gehöre. Die Versammlungsfreiheit gelte als unmittelbarster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit und als eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt, welches für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend sei. In einer Demokratie müsse die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt verlaufen (grundlegend bereits BVerfG v. 19.7.1966 – 2 BvF 1/65, BVerfGE 20, 56). Versammlungen sind daher eine wesentliche Möglichkeit, um außerhalb der Wahlen Einfluss auf die Politik nehmen zu können (BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 = BVerfGE 69, 315, 345). Im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat ist eine Versammlung „sowohl Aggregatzustand des Politischen als auch kritischer Kontrapunkt zur repräsentativen Demokratie“ (Depenheuer, in: Maunz/Dürig (Hrsg.), GG, Art. 8 Rn. 4).
Versammlungsrecht im Staatsexamen
Wie bei anderen Kommunikationsgrundrechten (vgl. zu Parallelen: BVerfG, Beschl. v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315) ist auch die Ausübung der Versammlungsfreiheit auf Wirkung nach außen angelegt und damit in besonderem Maße konfliktträchtig. Häufig kommt es daher zu komplexen Abwägungsproblemen, die sich natürlich ideal als Klausurprobleme eignen. All dies ist Grund genug, sich bei der Vorbereitung auf die juristischen Staatsexamina intensiv mit versammlungsrechtlichen Problemen zu beschäftigen.
In einem aktuellen Urteil entschied das BVerwG (Urteil v. 26.01.2014 – 6 C 1.13), dass die Stadt Trier zu Unrecht angeordnet hat, dass eine für den 27. Januar 2012 (Holocaust-Gedenktag) angemeldete Versammlung der NPD nicht an diesem Tag stattfinden dürfe. Diese Entscheidung soll zum Anlass genommen werden, um grundlegende Kenntnisse zum Versammlungsrecht aufzufrischen.
Sachverhalt: NPD-Versammlung am Holocaust-Gedenktag in Trier
Dem Fall lag folgender Sachverhalt zugrunde (nach Pressemitteilung Nr. 14/2014): Die angemeldete Versammlung sollte unter dem Motto stehen „Von der Finanz- zur Eurokrise – zurück zur D-Mark heißt unsere Devise!“. Als Anlass der Versammlung war angegeben, ein Börsenexperte halte am selben Tag im Bischöflichen Priesterseminar einen Vortrag zu dem Thema „Von der Finanz- zur Eurokrise“. Die beklagte Stadt Trier ordnete die Verlegung der Versammlung vom 27. auf den 28. Januar an: Die Versammlung der NPD am 27. Januar, dem Holocaust-Gedenktag, sei als Provokation zu bewerten, durch die grundlegende soziale und ethische Anschauungen und Empfindungen verletzt würden. Die NPD sei nach ihrem eigenen Selbstverständnis dem rechtsextremen politischen Spektrum zuzuordnen. Sie lasse in der öffentlichen Wahrnehmung die notwendige Distanz zu dem Unrechtsregime vermissen, das die Opfer zu verantworten habe, derer am 27. Januar gedacht werden solle. Nicht entscheidend sei, dass das Motto der Versammlung sich nicht mit den Opfern des Nationalsozialismus auseinandersetze.
Das Verwaltungsgericht Trier hat die Klage der NPD auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieser versammlungsrechtlichen Verfügung abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht Koblenz hat die Berufung der NPD zurückgewiesen: Die öffentliche Ordnung sei unmittelbar gefährdet gewesen. Von der Versammlung wäre eine das sittliche Empfinden der Bürger erheblich beeinträchtigende Provokationswirkung ausgegangen. Die Klägerin habe das von ihr angegebene Thema der Versammlung lediglich als Aufhänger gewählt, während die dahinter stehende Motivation von der Bevölkerung darin gesehen worden wäre, an einem zentralen Ort in der Innenstadt Präsenz zu zeigen und nach außen zu dokumentieren, dass man als rechtsextreme Partei trotz des Holocaust-Gedenktags „Flagge zeigen“ könne.
Gedanklicher Ausgangspunkt: Brokdorf-Formel
Wie das BVerfG in der bereits genannten Brokdorf-Entscheidung feststellte, garantiert Art. 8 GG den Grundrechtsträgern ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (BVerfG v. 14.5.1985 – 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81, BVerfGE 69, 315, 343). Ein zeitliches Verschieben einer Versammlung stellt also einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff dar. Ermächtigungsgrundlage hierfür ist § 15 VersG, es sei denn, es gibt landesrechtliche Regelungen zum Versammlungsrecht (zB in Bayern, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt).
§ 15 VersG deckt nicht nur das Versammlungsverbot i.e.S. ab, sondern auch alle sog. Minus-Maßnahmen wie insbesondere „Auflagen„. Die von der Stadt Trier angeordnete Verlegung stellte hier eine solche Auflage dar (a.A. gut vertretbar). Ist Ziel der Versammlung, auf die besondere Bedeutung des angemeldeten Tages hinzuweisen, kommt die Verlegung der Versammlung auch nur um einen Tag einem Verbot gleich, weil die Versammlung letztlich ihres wesentlichen Inhalts und ihrer zentralen Zielsetzung beraubt wird. Ein solcher besonderer Bezug des Versammlungsziels zum 27. Januar 2012 war hier aber angesichts des Themas der Versammlung ( „Von der Finanz- zur Eurokrise – zurück zur D-Mark heißt unsere Devise!“) nicht erkennbar.
Diese Auflage stellt keine Nebenbestimmung i.s.v. § 36 VwVfG dar, da es aufgrund der Genehmigungsfreiheit von Versammlungen an einem Hauptverwaltungsakt fehlt. Auflagen nach § 15 VersG sind also selbständige Verwaltungsakte, gegen die eine Anfechtungsklage (oder bei Erledigung: FFK) bzw. ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft ist.
Lösung des BVerwG: Versammlungsverbot nicht von § 15 Abs. 1 VersG gedeckt
Als zentrale tatbestandliche Voraussetzung verlangt § 15 VersG eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.
Eine Gefahr ergibt sich bei einem Lebenssachverhalt, der bei ungehindertem Ablauf in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an den polizeilichen bzw. ordnungsrechtlichen Schutzgütern führen wird. Maßgeblich ist dabei die Prognose eines fähigen, sachkundigen und besonnenen Beamten aus der ex-ante Perspektive. Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit zählt man den Schutz der Individualrechtsgüter (insbesondere individuelle Grundrechtspositionen), den Schutz der Unversehrtheit der Rechtsordnung sowie den Schutz des Bestands und der Veranstaltungen des Staates und anderer Hoheitsträger. Die öffentliche Ordnung umfasst die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung für ein geordnetes und gedeihliches Zusammenleben innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird (außerrechtliche Sozialnormen).
Im vorliegenden Fall kam nur eine Gefahr für die öffentliche Ordnung in Betracht. Eine Gefahr für die öffentliche Ordnung kann nach Ansicht des BVerwG in dem hier gegebenen Kontext nur bejaht werden, wenn einem bestimmten Tag – wie dem Holocaust-Gedenktag – ein in der Gesellschaft eindeutiger Sinngehalt mit gewichtiger Symbolkraft zukommt, der bei der Durchführung einer Versammlung an diesem Tag in einer Weise angegriffen zu werden droht, dass dadurch zugleich grundlegende soziale oder ethische Anschauungen in erheblicher Weise verletzt würden. Nicht ausreichend sei jedoch, dass die Durchführung der Versammlung an dem Gedenktag in irgendeinem beliebigen Sinne als dem Gedenken zuwiderlaufend beurteilt werden könnte. Vielmehr sei die Feststellung erforderlich, dass von der konkreten Art und Weise der Durchführung der Versammlung Provokationen ausgehen würden, die das sittliche Empfinden der Bürger erheblich beeinträchtigten. Eine solche Feststellung setze voraus, dass die Versammlung eine den Umständen nach eindeutige Stoßrichtung gegen das Gedenken erkennen lasse, etwa weil sie die Sinnhaftigkeit oder die Wertigkeit des Gedenkens negiere oder in anderer Weise dem Anspruch der Mitbürger entgegenwirke, sich ungestört dem Gedenken an diesem Tag widmen zu können.
Diese Schwelle war durch die geplante Versammlung noch nicht überschritten. Die Versammlung sollte ein aktuelles allgemein-politisches Thema aufgreifen und die hierzu entwickelten programmatischen Vorstellungen der Klägerin kundtun.
Berufungsentscheidung des OVG Koblenz
Anders hatte dies noch die Vorinstanz (OVG Koblenz v. 06.12.2012 – 7 A 10821/12.OVG) bewertet. Zwar sei der Klägerin keine Tarnabsicht in dem Sinne zu unterstellen, dass sie der Versammlung ein anderes Motto oder Thema hätte geben wollen, als dies in der Anmeldung zum Ausdruck kam. Das OVG teilte aber die Einschätzung der beklagten Stadt, wonach sich die besondere Provokationswirkung daraus ergebe, dass die Klägerin das Thema der Versammlung lediglich als Aufhänger gewählt habe, während die dahinterstehende Motivation von der breiten Bevölkerung darin gesehen werde, an einem zentralen Ort in der Innenstadt Präsenz zu zeigen und nach außen zu dokumentieren, dass man als rechtsextreme Partei trotz des Gedenktages Flagge zeigen könne. Dafür spreche u.a., dass der von der Klägerin angegebene inhaltliche Bezug ihrer Versammlung zu dem Vortrag des Börsenexperten Prof. O. am 27. Januar 2012 im Bischöflichen Priesterseminar in Trier zum Thema „Von der Finanz- zur Eurokrise“ gesucht wirke. Hierfür spreche auch, dass die Klägerin ihren eigenen Angaben zufolge bereits am 22. Januar 2012 und damit lediglich fünf Tage vor dem 27. Januar 2012 eine Versammlung zu dem gleichen Thema durchgeführt habe. Es sei unwahrscheinlich, dass es sich bei der Häufung von Versammlungen der Klägerin an Tagen mit Bezug zur Herrschaft des Nationalsozialismus um einen Zufall gehandelt habe. Vielmehr bestärke dieser Umstand die Einschätzung, dass die Klägerin sich einen beliebigen Anlass gesucht habe, um an diesen Tagen eine Versammlung durchführen und in der Öffentlichkeit sichtbar Präsenz zeigen zu können.
Auch diese Position wäre in einer Klausur sicherlich gut vertretbar.
Restriktive Tendenz bestätigt
Die aktuelle Entscheidung des BVerwG fügt sich aber ein – und dies sollte als Richtschnur für die Klausur durchaus bekannt sein – in eine Kette von eher restriktiven Leiturteilen zur Auslegung des Begriffs der öffentlichen Ordnung im Versammlungsrecht.
Vor allem das OVG Münster hatte immer wieder Verbote von (rechtsradikalen) Versammlungen bestätigt, bei denen sich die Behörden auf eine Gefahr für die öffentliche Ordnung gestützt hatten (s. etwa OVG Münster v. 25.01.2001 – 5 B 115/01; OVG Münster v. 30.04.2001 – 5 B 585/01, NJW 2001, 2114; kritisch zur Judikatur des OVG Münster: Arndt, BayVBl. 2002, 2002). Diese Entscheidungen waren mehrfach vom BVerfG korrigiert worden (BVerfG v. 24.03.2001 – 1 BvQ 13/01, NJW 2001, 2069; BVerfG v. 12.04.2001 – 1 BvQ 19/01, NJW 2001, 2075; BVerfG v. 01.05.2001 – 1 BvQ 22/01, NJW 2001, 2076). Kernaussagen der BVerfG-Rechtsprechung sind:

§ 15 VersG ist hinsichtlich des Schutzes der öffentlichen Ordnung insoweit einengend auszulegen, als zur Abwehr von kommunikativen Angriffen auf Schutzgüter der Verfassung besondere Strafrechtsnormen geschaffen worden sind. Die darin vorgesehenen Beschränkungen von Meinungsäußerungen sind jedenfalls im Hinblick auf seit langem bekannte Gefahrensituationen abschließend und verwehren deshalb einen Rückgriff auf die in § 15 VersG enthaltene Ermächtigung zum Schutz der öffentlichen Ordnung, soweit kein Straftatbestand erfüllt ist (BVerfG v. 24.03.2001 – 1 BvQ 13/01, NJW 2001, 2069).
Allgemein gilt: Unter Berücksichtigung der Versammlungsfreiheit und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt eine bloße Gefährdung der öffentlichen Ordnung idR kein Versammlungsverbot (BVerfGE, 69, 315, 352 f.). Anm.: Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass bei einer Qualifizierung der „Verlegung“ der Versammlung als Verbot schon aus diesem Grund ein rechtswidriges Vorgehen zu bejahen wäre.
Das Verbot einer Versammlung an den Osterfeiertagen ist jedenfalls nicht allein deshalb rechtmäßig, weil die Versammlung durch ein Bekenntnis zum Nationalsozialismus geprägt ist und deshalb die öffentliche Ordnung stört. Ein Verbot könnte nur dann gerechtfertigt sein, wenn Anhaltspunkte für eine nachhaltige Störung des Friedens des Osterfests vorliegen, die einer Überprüfung am Maßstab der Art. 5 und 8 GG standhalten (BVerfG v. 12.04.2001 – 1 BvQ 19/01, NJW 2001, 2075).
Das Verbot einer von der NPD beantragten Versammlung kann auch unter Berücksichtigung des gegen diese Partei beim BVerfG anhängigen Verbotsverfahrens nicht allein auf die Annahme gestützt werden, dass die von der NPD typischerweise vertretenen Inhalte der freiheitlichen demokratischen Grundordnung widersprechen. Die Absage an den Nationalsozialismus hat das Grundgesetz in vielen Normen, wie beispielsweise Art. 139 GG, besonders ausgedrückt, aber auch in dem Aufbau allgemeiner rechtsstaatlicher Sicherungen dokumentiert. In der Beachtung rechtsstaatlicher Sicherungen sieht das Grundgesetz eine wichtige Garantie gegen ein Wiedererstehen eines Unrechtsstaats. Rechtsstaatliche Garantien dürfen deshalb nicht dadurch unterlaufen werden, dass bestimmten Parteien oder Personen grundsätzlich der Schutz eines Grundrechts wie Art. 8 GG verwehrt wird (BVerfG v. 01.05.2001 – 1 BvQ 22/01, NJW 2001, 2076).

04.03.2014/2 Kommentare/von Dr. Stephan Pötters

VG Neustadt: Verbot eines NPD-Trauermarsches am Volkstrauertag rechtmäßig

Öffentliches Recht, Polizei- und Ordnungsrecht, Rechtsprechung

Das VG Neustadt hat in einer aktuellen Entscheidung (5 K 1163/11.NW) klargestellt, dass ein „NPD-Trauermarsch“ am Volkstrauertag gegen das Landesfeiertagsgesetz verstößt.
Sachverhalt
Der NPD-Kreisverband K beabsichtigt, am Volkstrauertag (2 Sonntage vor dem ersten Adventssonntag) eine sechstündige Veranstaltung zum Gedenken an die Gefallenen der Weltkriege abzuhalten. Es sind mehrere Kundgebungen sowie ein Marsch zum Denkmal des „Deutschen Befreiungskrieges“ 1870/71 geplant. Neben Fahnen und Bannern sollen auch eine transportable Lautsprecheranlage, ein Handmegafon sowie ein Lautsprecherfahrzeug zum Einsatz kommen.
Die zuständige Behörde untersagte die Veranstaltung mit der Begründung, dass diese gegen das Landesfeiertagsgesetz verstoße. K fühlt sich in seinem Recht auf Versammlungsfreiheit verletzt. Das Landesfeiertagsgesetz müsse hinter dem Versammlungsgesetz zurücktreten. Immerhin betreffe die Veranstaltung gerade das Gedenken an gefallene Soldaten und sei „ganz im Sinne“ des Volkstrauertags. Es handele sich nicht um eine Tanzveranstaltung.
Versammlungsrecht durch Landesfeiertagsgesetz beschränkbar
Das Gericht ist nicht der Auffassung, dass das Versammlungsrecht in jedem Fall dem Landesfeiertagsgesetz vorgehe. Stattdessen stellt es Versammlungsfreiheit und den Schutz der Sonntags- und Feiertagsruhe in einen Zusammenhang.

Das Landesfeiertagsgesetz konkretisiere den Schutz der Sonntags- und Feiertagsruhe und beschränke das Recht auf Versammlungen unter freiem Himmel an bestimmten Feiertagen. Am Volkstrauertag seien ab 4.00 Uhr generell öffentliche Versammlungen und Aufzüge verboten, soweit sie nicht der Religionsausübung dienten oder dem Charakter des Feiertags entsprächen. Der beklagte Landkreis habe zu Recht angenommen, dass die von der NPD geplante Versammlung, bei der ein nicht erforderlicher Akustikverstärker hätte verwendet und Flugblätter über die so genannte Rheinwiesenlagerkampagne hätten verteilt werden sollen, dem Charakter des Volkstrauertages als Tag des stillen Gedenkens an die Opfer der beiden Weltkriege und des Nationalsozialismus widersprochen habe (Pressemitteilung 32/12).

Konkrete Ausgestaltung der Versammlung maßgeblich
Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit, die bei solchen Entscheidungen immer zum Tragen kommen müssen, verweist das Gericht auf die konkrete Ausgestaltung der Versammlung. Maßgeblich ist, ob die Versammlung im konkreten Fall dem – gesetzlich geschützten – Charakter des Volkstrauertags entgegensteht. Dabei müssen nach Ansichts des Gerichts nicht nur versammlungsspezifische Umstände (z.B. die Lautsprecheranlage) berücksichtigt werden, sondern auch die äußeren Umstände, die eine solche Versammlung von Rechtsextremen typischerweise mit sich bringt.

Die konkret geplante Ausgestaltung der Versammlung als Trauermarsch sei in hohem Maße geeignet gewesen, den durch das Landesfeiertagsgesetz geschützten Charakter des Volkstrauertags zu stören; das Verbot sei daher wegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit gerechtfertigt gewesen. Hinzu komme, dass bei Durchführung des Trauermarsches mit einem größeren Aufgebot an Polizeikräften im näheren Umfeld des Aufzugs hätte gerechnet werden müssen, so dass auch deshalb eine empfindliche Störung der Feiertagsruhe zu befürchten gewesen sei (Pressemitteilung 32/12).

Fazit
Das Versammlungsrecht ist ein Klassiker im Examen, v. a. im Zusammenhang mit dem Aufmarsch extremer Gruppen (vgl. auch diesen Beitrag mit weiteren Nachweisen).
Bei dem zuletzt verlinkten Beitrag vom 30.01.2012 ging es übrigens um einen NPD-Aufmarsch am „Tag des Gedenkens an die Opfer des Nationalsozialismus“ (nicht, wie hier, am „Volkstrauertag“), der am 27.01 eines jeden Jahres begangen wird. Diese beiden Feiertage sind also nicht gleichbedeutend! Bei der Entscheidung des OVG Koblenz wurde insbesondere mit der erheblichen Provokationswirkung der Veranstaltung hinsichtlich des Sinn und Zwecks des Feiertags argumentiert (nachzulesen unter Beschl. v. 27.01.2012, Az. 7 B 10102/12.OVG im Volltext).

07.08.2012/0 Kommentare/von Nicolas Hohn-Hein

OVG Koblenz: Nutzungsuntersagung für NPD-Parteiheim

Öffentliches Recht, Rechtsprechung, Verwaltungsrecht

An dieser Stelle möchte ich nur kurz auf eine aktuelle Entscheidung des OVG Koblenz aufmerksam machen (Beschluss v. 17.02.2012, Az. 8 B 10078/12.OVG). In der Sache ging es um ein gegenüber einem NPD-Kreisverband erlassenes Nutzungsverbot wegen eines Gebäudes, das ohne Baugenehmigung als Parteiheim genutzt wurde. Der Beschluss an sich ist rechtlich sowie tatsächlich wenig brisant. Dennoch haben Sachverhalte, die Vorgänge mit Bezug zu rechts- oder linksextremen Parteien aufweisen, stets einen gewissen Einfluss auf eine Vielzahl von mündlichen Prüfungsgesprächen. In der letzten Zeit berichteten wir zudem sehr häufig über derartige Fälle. Aus diesem Grund sei zumindest für alle mündlichen Prüfungskandidaten die Lektüre der einschlägigen Pressemitteilung des OVG Koblenz (s. dazu hier) und auch der weiterführenden verwandten Artikel (s. dazu hier) wärmstens ans Herz gelegt.

26.02.2012/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

VG Karlsruhe zur Zulässigkeit von Fackeln bei einer Mahnwache

Öffentliches Recht, Polizei- und Ordnungsrecht, Rechtsprechung

Das VG Karlsruhe entschied kürzlich über die Zulässigkeit versammlungsrechtlicher Auflagen der Stadt Pforzheim im Hinblick auf das Mitführen von Fackeln bei einer Mahnwache einer rechten Gruppierung (Az. 2 K 378/12). Ermächtigungsgrundlage für derlei Auflagen ist – abgesehen von den Bundesländern mit eigenen Versammlungsgesetzen – grundsätzlich § 15 Abs. 1 VersG. Hiernach können Auflagen erlassen werden, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.
Die Stadt hatte das Verbot ausschließlich mit einer Verletzung der öffentlichen Ordnung begründet. Der Begriff der öffentlichen Ordnung wird nach dem BVerfG definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird (vgl. BVerfGE 69, 315, 352).
Die Versammlung sollte am 23.02.2012 stattfinden, wobei dieses Datum in Pforzheim den offiziellen Gedenktag an das Bombardement der Stadt darstellt.

Das VG führt aus, dass die angegriffene Auflage sich nicht auf eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung stützen lasse. Sei eine Versammlung – wie vorliegend – inhaltlich unterhalb der Strafbarkeitsschwelle nach dem StGB ausgerichtet, komme eine Beschränkung der Versammlungsfreiheit nur dann in Betracht, wenn über ihren bloßen Inhalt hinaus Besonderheiten der gemeinschaftlichen Kundgabe und Erörterung bzw. besondere Begleitumstände der Demonstration gegeben seien. Dies sei beispielsweise dann der Fall, wenn die befürchtete Gefahr auf besonderen, beispielsweise provokativen oder aggressiven Begleitumständen beruhe, die einen Einschüchterungseffekt sowie ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft erzeugten.
Das bloße Mitführen von Fackeln verstoße nicht schon als solches gegen die öffentliche Ordnung, sondern erst dann, wenn diese als typische Symbole der Darstellung nationalsozialistischer Machtausübung in aggressiv-kämpferischer Weise eingesetzt würden. Aufgrund der konkreten Gegebenheiten sei vorliegend nicht ersichtlich, dass der Antragsteller die Fackeln als typische Symbole der Darstellung nationalsozialistischer Machtausübung in aggressiv-kämpferischer Weise einsetzen werde und hierdurch ein Einschüchterungseffekt sowie ein Klima der Gewaltdemonstration und potentieller Gewaltbereitschaft entstünden.
Die geplante Mahnwache finde nicht in der Innenstadt und damit im unmittelbaren Bereich der zeitgleich stattfindenden Lichterkette zum Gedenken der Bürger an den Jahrestag des Bombardement von Pforzheim, sondern in einiger Entfernung vom Stadtzentrum statt. Eine unmittelbare Konfrontation mit den im Zentrum dem Bombenangriff gedenkenden Bürgern sei nicht zu befürchten. Auch eine Berücksichtigung der Erfahrungen aus den vergangenen Jahren, in denen der Antragsteller stets Fackeln bei der stillen Mahnwache mitgeführt habe, lasse derzeit keinen Raum für die Annahme, dass durch die Verwendung von Fackeln nationalsozialistische Veranstaltungsrituale aufgegriffen würden, die bei der Bevölkerung Assoziationen an paramilitärische Aufmärsche hervorrufen könnten.
Eine unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung sei auch nicht unter dem Aspekt des Symbolschutzes des 23. Februar erkennbar. Der 23. Februar besitze keinen unmittelbaren Bezug zu den NS-Verbrechen dergestalt, dass sich der angemeldeten Mahnwache des Antragstellers eine Provokation für die Menschen, die der Opfer des Nazi-Regimes gedenken, entnehmen ließe. Dabei werde nicht verkannt, dass der 23. Februar für die Bürger der Antragsgegnerin ein offizieller Gedenktag der Stadt sei, der dem friedlichen Gedenken an die Opfer des Bombenangriffs auf die Stadt Pforzheim diene, Quelle: Pressemitteilung des VG Karlsruhe).

20.02.2012/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

OVG Koblenz zu NPD-Gedenkmarsch in Trier

Öffentliches Recht, Rechtsprechung

Beck-aktuell berichtet über einen brisanten Beschluss des OVG Koblenz (Beschl. v. 27.01.2012, Az. 7 B 10102/12.OVG):

Von einer Demonstration, die eine unzweifelhaft dem rechtsextremen Spektrum angehörende Partei am 27.01.2012 durchführen wolle, gehe eine erhebliche Provokationswirkung aus. Sie beeinträchtige das sittliche Empfinden der Bürger und gefährde deshalb die öffentliche Ordnung. Diese Gefahr ergebe sich aus der Art und Weise der Durchführung der Versammlung, nämlich einer Demonstration von Rechtsextremisten am Tag des Gedenkens an die Opfer des Nationalsozialismus und am internationalen Holocaust-Gedenktag.

Das Urteil als solches ist weniger examensrelevant. Es ruft allerdings erneut all diejenigen examensrelevanten Problemkreise in unser Gedächtnis, die im Zusammenhang mit extremistischen Parteien stehen. Gerade mündliche Prüfungsgespräche werden oftmals im Lichte solcher Entscheidungen und den zugehörigen Assoziationen gestaltet. Hingewiesen sei aus diesem Grund auf die folgenden examensrelevanten Problemkreise.

30.01.2012/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Montagsmärsche und Proteste gegen Banken

Öffentliches Recht, Tagesgeschehen, Verfassungsrecht

Focus-online berichtet über zunehmende Proteste gegen Großbanken. Der stellvertretender Vorsitzende der Partei DIE LINKE Klaus Ernst äußerte etwa sich dahingehend, dass er sich vorstellen könne, dass überall Initiativen entstehen und jeden Montag vor der örtlichen Filiale der Deutschen Bank oder der Commerzbank dafür demonstriert werde, dass die Banken an die Kette gelegt werden. Der Protest müsse im ganzen Land spürbar werden. Durch die Macht der Banken werde die Demokratie ausgehebelt.
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Solche Kundgebungen bieten für den Jurastudenten genügend Anlass, sich mit den Standardproblemen des Versammlungsrechts zu beschäftigen. Derartige Äußerungen von Politikern sorgen insbesondere im mündlichen Prüfungsgespräch für Anregungen der Prüfer. Neben den gängigen Problemen ist im Zuge neuer Technologien und sozialer Netzwerke fraglich, inwiefern die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG auch bei virtuellen Aufmärschen Anwendung finden kann. Zwei der Autoren von Juraexamen.info haben sich bereits im Rahmen eines Beitrags für die kostenfreie Online-Fachzeitschrift ZJS mit dieser Thematik beschäftigt. Es sei deshalb insbesondere auf die Ausführungen auf S. 226 des verlinkten Beitrags verwiesen.

17.10.2011/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

BVerfG: Zweite-Reihe-Rechtsprechung bestätigt. Sitzblockade zudem „Versammlung“ nach Art. 8 I GG

BVerfG Leitentscheidungen & Klassiker, Öffentliches Recht, Öffentliches Recht, Verfassungsrecht

In einer aktuellen Entscheidung (1 BvR 388/05 – Beschluss vom 7.03.2011) hat sich das BVerfG zur sog. Zweite-Reihe-Rechtsprechung und dem strafrechtlichen Gewaltbegriff geäußert. Außerdem geht es um die Reichweite des Schutzbereichs der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 I GG.
Sachverhalt
K hatte zusammen mit 40 weiteren Personen im März 2004 an einer Demonstration gegen den bevorstehenden Irak-Krieg teilgenommen. Mittels einer Sitzblockade auf einer Straße, die zu einem amerikanischen Luftwaffenstützpunkt führte und vorwiegend von amerikanischem Militärpersonal benutzt wurde, sollte der Verkehr erheblich gestört werden. Dies war den Demonstranten auch gelungen. Durch die Blockade waren die ankommenden und auch darauffolgenden Fahrzeuge an der Weiterfahrt gehindert worden, sodass sich ein Stau für einige Stunden gebildet hatte und es zu erheblichen Wartezeiten für die Betroffenen gekommen war. Erst nachdem die Polizei die Demonstranten nach mehrmaliger Aufforderung zum Verlassen der Fahrbahn zwangweise weggetragen hatte, konnte der Verkehr wieder normal fließen. In dem darauffolgenden Strafverfahren gegen die Teilnehmer der Sitzblockade wurde u.a. K wegen gemeinschaftlicher, vorsätzlicher Nötigung nach § 240 Abs.2 StGB in letzter Instanz vom Landgericht L rechtskräftig verurteilt.
Als Begründung wurde vom Gericht u.a. angeführt, die Demonstranten hätten die vor ihnen anhaltenden Fahrzeuge an der Weiterfahrt gehindert und damit Gewalt ausgeübt. Außerdem habe die Blockade darauf abgezielt, Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit für deren politische Ziele zu erregen. Dies sei jedoch dann nicht zulässig, wenn dabei Zwangswirkungen auf Dritte ausgeübt werden. Jedenfalls hätten die Betroffenen (US-amerikanische Staatsbürger und Soldaten) gar keinen Einfluss auf Entscheidungen der politischen Führung gehabt.
K sieht sich in seinen Grundrechten aus Art. 103 Abs.2 GG und Art. 8 Abs.1 GG verletzt. Die Demonstration sei gerade ohne Gewaltanwendung vonstatten gegangen, da K und seine Mitstreiter lediglich auf dem Boden gesessen und gar nichts getan hätten. Zudem habe man gegen eine eventuelle deutsche Beteiligung am Irak-Krieg demonstriert. Dass es bei der Blockade zu Behinderungen bestimmter Personen gekommen sei, sei Sinn der Aktion und damit gewollt gewesen. Gemessen an dem verfolgten Zweck seien die entstandenen Behinderungen aus seiner Sicht völlig unerheblich gewesen. K erhebt deshalb Verfassungsbeschwerde beim BVerfG gegen die Entscheidung des Landgerichts. Von der Zulässigkeit der Klage ist auszugehen.
Kleine Geschichte der sog. Zweite-Reihe-Rechtsprechung des BVerfG
Bei der Frage, ob gegen das Analogieverbot nach Art. 103 GG verstoßen wurde, indem die Sitzblockade als eine Anwendung von „Gewalt“ angesehen worden ist, verweist das BVerfG weitgehend auf die Entwicklung des Gewaltbegriffs und der sog. Zweite-Reihe-Rechtsprechung und stellt die wesentlichen Argumente dar. Die Entscheidung ist diesbezüglich zu Wiederholungszwecken sehr lesenswert. Im Folgenden sollen nur die wesentlichen Textstellen hervorgehoben werden.

Nach Art. 103 Abs. 2 GG darf eine Tat nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Für die Rechtsprechung folgt aus dem Erfordernis gesetzlicher Bestimmtheit ein Verbot analoger oder gewohnheitsrechtlicher Strafbegründung. Dabei ist „Analogie“ nicht im engeren technischen Sinne zu verstehen. Ausgeschlossen ist jede Auslegung einer Strafbestimmung, die den Inhalt der gesetzlichen Sanktionsnorm erweitert und damit Verhaltensweisen in die Strafbarkeit einbezieht, die die Tatbestandsmerkmale der Norm nach deren möglichem Wortsinn nicht erfüllen. Der mögliche Wortsinn des Gesetzes zieht der richterlichen Auslegung eine Grenze, die unübersteigbar ist. Da Art. 103 Abs. 2 GG Erkennbarkeit und Vorhersehbarkeit der Strafandrohung für den Normadressaten verlangt, ist dieser Wortsinn aus der Sicht des Bürgers zu bestimmen Das Bundesverfassungsgericht hatte in der Vergangenheit mehrfach Gelegenheit, die Auslegung des in § 240 Abs. 1 StGB geregelten Gewaltbegriffs durch die Strafgerichte anhand von Art. 103 Abs. 2 GG zu überprüfen. Während das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 11. November 1986 infolge Stimmengleichheit den sogenannten „vergeistigten Gewaltbegriff“ im Ergebnis noch unbeanstandet ließ, gelangte es nach erneuter Überprüfung in seinem Beschluss vom 10. Januar 1995 zu der Auffassung, dass eine auf jegliche physische Zwangswirkung verzichtende Auslegung des § 240 Abs. 1 StGB mit Art. 103 Abs. 2 GG unvereinbar ist. Für die Konstellation einer Sitzblockade auf einer öffentlichen Straße mit Demonstranten auf der einen und einem einzigen Fahrzeugführer auf der anderen Seite stellte es fest, dass eine das Tatbestandsmerkmal der Gewalt bejahende Auslegung die Wortlautgrenze des § 240 Abs. 1 StGB überschreitet, wenn das inkriminierte Verhalten des Demonstranten lediglich in körperlicher Anwesenheit besteht und die Zwangswirkung auf den Genötigten nur psychischer Natur ist.
In der Folge entwickelte der Bundesgerichtshof anlässlich von Sitzblockaden auf öffentlichen Straßen mit Demonstranten auf der einen und einem ersten Fahrzeugführer sowie einer Mehrzahl von sukzessive hinzukommenden Fahrzeugführern auf der anderen Seite die sogenannte Zweite-Reihe-Rechtsprechung. Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs benutzt ein Demonstrant bei einer Sitzblockade auf einer öffentlichen Straße den ersten aufgrund von psychischem Zwang anhaltenden Fahrzeugführer und sein Fahrzeug bewusst als Werkzeug zur Errichtung eines physischen Hindernisses für die nachfolgenden Fahrzeugführer. Diese vom zuerst angehaltenen Fahrzeug ausgehende physische Sperrwirkung für die nachfolgenden Fahrzeugführer sei den Demonstranten zurechenbar.
In seinem Beschluss vom 24. Oktober 2001 bekräftigte das Bundesverfassungsgericht seine in dem Beschluss vom 10. Januar 1995 angenommene Rechtsauffassung zu der Wortlautgrenze des Gewaltbegriffs. Dabei erkannte es eine Auslegung des Gewaltbegriffs in § 240 Abs. 1 StGB als mit Art. 103 Abs. 2 GG für vereinbar an, derzufolge das Abstellen von Fahrzeugen auf einer Bundesautobahn als Gewalt zu qualifizieren ist, weil dadurch aufgrund körperlicher Kraftentfaltung ein unüberwindliches Hindernis errichtet wird, das Zwangswirkung entfaltet. […]Die Zweite-Reihe-Rechtsprechung begegnet unter dem Aspekt des Art. 103 Abs. 2 GG jedenfalls mit Rücksicht auf § 25 Abs. 1 Alt. 2 StGB keinen Bedenken. Danach ergibt sich die Tatbestandsmäßigkeit des Verhaltens der Demonstranten gemäß § 240 Abs. 1 StGB im Ergebnis nicht aus deren unmittelbarer Täterschaft durch eigenhändige Gewaltanwendung, sondern aus mittelbarer Täterschaft durch die ihnen zurechenbare Gewaltanwendung des ersten Fahrzeugführers als Tatmittler gegenüber den nachfolgenden Fahrzeugführern. Diese Auslegung der strafbarkeitsbegründenden Tatbestandsmerkmale „Gewalt durch einen anderen“ sprengt nicht die Wortsinngrenze des Analogieverbots.

Auf den vorliegenden Fall bezogen, finden die aufgestellten Kriterien damit Anwendung. Die Sitzblockade hat zwar auf die in der ersten Reihe stehenden Fahrzeuge lediglich psychischen Zwang ausgeübt, indem deren Fahrzeugführer die eventuelle Verletzung der Demonstranten durch die Weiterfahrt nicht gewagt haben. Die darauffolgenden Fahrzeugführer sind dagegen Opfer einer Nötigung in mittelbarer Täterschaft geworden. Dass diejenigen in der ersten Reihe nach § 34 StGB gerechtfertig waren, steht der Annahme einer mittelbaren Täterschaft nach allgemeiner Auffassung nicht entgegen. Damit sei auch in dieser Hinsicht nicht gegen Art. 103 GG verstoßen worden.
Auch Sitzblockaden von Art. 8 I GG geschützt
Mit Blick auf eine jüngere Entscheidung zu „nonverbalem Protest“ (wir berichteten), stellt sich hier die Frage, ob eine Sitzblockade noch als Versammlung im Sinne von Art. 8 I GG einzustufen ist. Das Landgericht hatte dies noch abgelehnt. Das BVerfG hält den Schutzbereich auch bei Sitzblockaden für eröffnet.

Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung. Dazu gehören auch solche Zusammenkünfte, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird. Der Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen, darunter auch Sitzblockaden. Bei einer Versammlung geht es darum, dass die Teilnehmer nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und des Umgangs miteinander oder die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen. Eine Versammlung verliert den Schutz des Art. 8 GG grundsätzlich bei kollektiver Unfriedlichkeit. Unfriedlich ist danach eine Versammlung, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht aber schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt, seien diese auch gewollt und nicht nur in Kauf genommen. Der Schutz des Art. 8 GG besteht zudem unabhängig davon, ob eine Versammlung anmeldepflichtig und dementsprechend angemeldet ist. Er endet mit der rechtmäßigen Auflösung der Versammlung

Weit auszulegender, sachlicher Bezug
Das BverfG stellt klar, dass die Versammlungsfreiheit nicht deswegen eingeschränkt werden kann, weil die Versammlung nicht unmittelbar an dem Ort stattfindet, der einen engen räumlichen Bezug zu dem gewöhnlichen Aufenthalts- oder Arbeitsort der Entscheidungsträger hat oder sich unmittelbar gegen diese richtet. Es reicht insofern ein „weiter“ Sachbezug.

Schließlich hat das Landgericht mit verfassungsrechtlich nicht tragfähiger Begründung den Sachbezug zwischen dem Protestgegenstand und den in ihrer Fortbewegungsfreiheit beeinträchtigten Personen verneint. Der Argumentation des Landgerichts, dass die unter Umständen betroffenen US-amerikanischen Staatsbürger und Soldaten die Irakpolitik der US-amerikanischen Regierung nicht beeinflussen könnten, so dass die Aktion von ihrem Kommunikationszweck her betrachtet ungeeignet gewesen sei, scheint die Annahme zugrunde zu liegen, dass ein derartiger Sachbezug nur dann besteht, wenn die Versammlung an Orten abgehalten wird, an denen sich die verantwortlichen Entscheidungsträger und Repräsentanten für die den Protest auslösenden Zustände oder Ereignisse aktuell aufhalten oder zumindest institutionell ihren Sitz haben. Eine derartige Begrenzung auf Versammlungen im näheren Umfeld von Entscheidungsträgern und Repräsentanten würde jedoch die Inanspruchnahme des Grundrechts der Versammlungsfreiheit mit unzumutbar hohen Hürden versehen und dem Recht der Veranstalter, grundsätzlich selbst über die ihm als symbolträchtig geeignet erscheinenden Orte zu bestimmen, nicht hinreichend Rechnung tragen. Überdies besteht vorliegend umso weniger Anlass an dem Sachbezug zwischen dem Protestgegenstand der Aktion und den in ihrer Fortbewegungsfreiheit beeinträchtigten Personen zu zweifeln, als sich unter den betroffenen Fahrzeugführern nicht nur US-amerikanische Staatsbürger, sondern auch Mitglieder der US-amerikanischen Streitkräfte befanden, die, wenn nicht in die unmittelbare Durchführung, so doch jedenfalls in die Organisation der kritisierten militärischen Intervention im Irak eingebunden waren.

Fazit
K war damit in seinem Grundrecht aus Art. 8 I GG verletzt. Gemessen an den behandelten Themen könnte die Entscheidung fast 1 zu 1 als Vorlage für eine Klausur dienen. Sowohl allgemeine Kenntnisse zur Prüfung einer Urteilsverfassungsbeschwerde und dem Versammlungsbegriff, als auch vertieftes Wissen bezüglich der klassischen Rechtsprechung zu Sitzblockaden kann so abgeprüft werden.

03.04.2011/1 Kommentar/von Nicolas Hohn-Hein

BVerfG: Schweigende Zusammenkunft einer rechten Gruppe = Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG (+)

Öffentliches Recht, Öffentliches Recht, Verfassungsrecht

In einem Beschluss vom 10.12.2010 (1 BvR 1402/06) hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die in Art. 8 Abs. 1 GG verankerte Versammlungsfreiheit auch die non-verbale Meinungsäußerung schützt.
Sachverhalt
In dem zugrunde liegenden Fall hatte sich eine Gruppe aus der rechten Szene schweigend entlang einer angemeldeten Demonstration unter freiem Himmel mit dem Motto „Keine schweigenden Provinzen – Linke Freiräume schaffen“ postiert. Über Plakate, Flugblätter oder sonstige Hilfsmittel der Kommunikation verfügte sie nicht. Der Gruppe ging es darum gegangen, gegenüber den Teilnehmern der linken Demonstration „Gesicht zu zeigen“. Nachdem der Einsatzleiter der Polizeikräfte dreimal einen Platzverweis gegen die Gruppe ausgesprochen hatte, verließ diese den Ort. Das Amtsgericht verurteilte den Beschwerdeführer, ein Mitglied der Gruppe, nachträglich wegen fahrlässiger Teilnahme an einer unerlaubten Ansammlung gemäß § 113 des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) in Verbindung mit § 16 Abs. 1 Satz 1 des Brandenburgischen Polizeigesetzes (BbgPolG) zu einer Geldbuße. Das Amtsgericht qualifizierte die Zusammenkunft der Gruppe also als eine Ansammlung nach § 113 Abs. 1 OWiG und sah sie mithin nicht vom Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG umfasst. Die Zusammenkunft habe nicht der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gedient, sondern nur den Zweck verfolgt, die Teilnehmer der linken Demonstration durch bloße Anwesenheit zu provozieren, so das Amtsgericht. Die gegen das Urteil des Amtsgerichts erhobene Rechtsbeschwerde vor dem Oberlandesgericht blieb ohne Erfolg. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG.
BVerfG: Die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG schützt auch die non-verbale Meinungsäußerung
Das BVerfG hat in seinem Beschluss – entgegen der Auffassung des Amtsgerichts – die Zusammenkunft der Gruppe als eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG qualifiziert.

Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfGK 11, 102 <108>). Die Versammlungsfreiheit schützt Versammlungen und Aufzüge – im Unterschied zu bloßen Ansammlungen oder Volksbelustigungen – als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Dieser Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen. Daher gehören auch solche Zusammenkünfte dazu, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird (vgl. BVerfGE 69, 315 <342 f.>; 87, 399 <406>). Bei einer Versammlung geht es darum, dass die Teilnehmer nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und des Umgangs miteinander oder die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen (vgl. BVerfGE 69, 315 <345>).
Eine Versammlung verliert den Schutz des Art. 8 GG grundsätzlich nur bei kollektiver Unfriedlichkeit, mithin wenn sie im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf nimmt oder der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen (vgl. BVerfGE 69, 315 <361>). Der Schutz des Art. 8 GG besteht unabhängig davon, ob eine Versammlung anmeldepflichtig und dementsprechend angemeldet ist (vgl. BVerfGE 69, 315 <351>; BVerfGK 4, 154 <158>; 11, 102 <108>).
Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die Zusammenkunft inhaltlich auf das Versammlungsmotto der angemeldeten Demonstration bezogen war. Der Beschwerdeführer und die anderen Mitglieder der Gruppe wollten nach den tatsächlichen Feststellungen des Amtsgerichts mit der Zusammenkunft „Gesicht zeigen“ und sich gegen die Aussage des von der angemeldeten Demonstration ausgerufenen Mottos stellen. Die Anwesenheit der von auswärts angereisten Gruppe zu diesem Zeitpunkt an diesem Ort war erkennbar geprägt von dem Willen der Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner. Dies ergibt sich daraus, dass sich die Gruppe, die aufgrund der kurz geschorenen Haare und der szenetypischen Aufmachung vom objektiven Empfängerhorizont aus betrachtet als dem rechtsradikalen Spektrum angehörend identifizierbar war und als solche von den Polizeikräften auch identifiziert wurde, in zeitlicher und örtlicher Nähe zu der ausdrücklich linksgerichteten – der zweite Teil des Mottos lautete: „Linke Freiräume schaffen“ – Versammlung postierte, nämlich an einer Straße entlang der Demonstrationsroute außerhalb des Stadtkerns der Kleinstadt F., kurz bevor sich die angemeldete Demonstration in Bewegung setzte.
Die Versagung der Versammlungseigenschaft kann das Amtsgericht verfassungsrechtlich tragfähig nicht darauf stützen, dass nach dem Willen der Gruppe weder mit den Teilnehmern der angemeldeten Demonstration noch mit der Öffentlichkeit eine verbale Kommunikation stattfinden sollte. Ein kollektiver Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung kann auch non-verbal, durch schlüssiges Verhalten wie beispielsweise durch einen Schweigemarsch, geäußert werden. Laut Sachverhalt wollte die Gruppe mit ihrer Zusammenkunft ein Gegenbild zu der von der angemeldeten Demonstration propagierten Lebenswirklichkeit entwerfen. Überdies lautete der erste Teil des Mottos der angemeldeten Demonstration „Keine schweigenden Provinzen“. Angesichts dieser Umstände hätte das Amtsgericht sich damit auseinandersetzen müssen, dass der physischen Präsenz in einer die gegenteilige politische Ausrichtung zu erkennen gebenden Aufmachung gepaart mit dem Schweigen der Gruppe hier naheliegenderweise eine eigenständige Aussage zukommen kann. Sofern sich der von der Gruppe geleistete Beitrag zu der öffentlichen Meinungsbildung darin erschöpfte, Ablehnung gegenüber dem von der angemeldeten Demonstration proklamierten Versammlungsmotto zu bekunden, wäre dies unschädlich, da es auf die Wertigkeit der geäußerten Meinung nicht ankommt.
Verfassungsrechtlich tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass die – folglich auf der Grundlage der Feststellungen des Amtsgerichts als Gegendemonstration einzustufende – Zusammenkunft des Schutzes des Art. 8 GG wieder verlustig gegangen ist, sind der Entscheidung des Amtsgerichts nicht zu entnehmen. Insbesondere lässt eine eventuell notwendige, aber unterbliebene Anmeldung nicht den Grundrechtsschutz der Zusammenkunft entfallen. Feststellungen zu einer kollektiven Unfriedlichkeit der Zusammenkunft hat das Amtsgericht nicht getroffen.

18.01.2011/0 Kommentare/von Samuel Ju

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