Das OVG des Landes Schleswig-Holstein hatte am 26.1o.2012 einen im polizeirechtlichen Kontext durchaus examensträchtigen Sachverhalt zu beurteilen (Az. 4 MB 71/12). In der Sache ging es um die Rechtmäßigkeit eines per sog. Allgemeinverfügung erlassenen Verbots des Beisichführens bzw. Konsumierens von alkoholischen Getränken, Glasflaschen und pyrotechnischen Gegenständen in Regionalzügen zu einem Fußballspiel.
Sachverhalt und Verfahrensgang
Die Bundespolizei sah sich aufgrund des Regionalligaspiels zwischen den Mannschaften von  Borussia Dortmund II und Hansa Rostock veranlasst die eingangs erwähnte Allgemeinverfügung zu erlassen. Das Verbot erfasst alle Fahrgäste auf der Regionalzugverbindung von Rostock über Hamburg, Bremen, Wunstorf und Minden nach Dortmund. Die Bundespolizei  stützt sich bei der Begründung des Verbots auf ihre jüngsten Erfahrungen mit sog. Problemfans des F.C. Hansa Rostock, die bei der An- und Abreise zu anderen Spielen regelmäßig an gewalttätigen Ausschreitungen beteiligt waren, bei denen gegnerische Fans, Polizeibeamte und Unbeteiligte mit Flaschen und pyrotechnischen Gegenständen beworfen worden seien. Die Alkoholisierung von Fans habe dabei zur Eskalation beigetragen.
Das erstinstanzlich zuständige Verwaltungsgericht hatte den Eilantrag des Fußballfans abgelehnt. Allein der Besitz von Alkohol sei nach Ansicht des Verwaltungsgerichts für polizeiliche Maßnahmen (z.B. am Vatertag) zwar grundsätzlich noch nicht ausreichend. Allerdings liege hier aber wegen der besonderen örtlichen Situation in Zügen und der Erfahrungen mit den Problemfans des F.C. Hansa Rostock wohlmöglich eine Ausnahme vor. Nach summarischer Prüfung gelangte das entscheidende Gericht daher zu dem Ergebnis, dass das Interesse am Vollzug des Alkoholverbots bzw. Verbots der aufgeführten Gegenstände, welches der Abwehr von Gefahren von menschlichem Leib und Leben dient,  Vorrang vor den Interessen des Antragsstellers hat.
Das OVG Schleswig hat die Beschwerde gegen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung zurückgewiesen, da die Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts zutreffend erfolgt sei. Unter Berücksichtigung der mit alkoholisierten und randalierenden Fahrgästen in Zügen verbundenen Gefahrenlage spreche nach Auffassung des OVG im Übrigen viel dafür, dass das hier verfügte Alkoholverbot rechtmäßig sei.
Rechtliche Würdigung
Die entscheidenden Gerichte hatten sich vorliegend, soweit bislang ersichtlich, lediglich mit der Rechtmäßigkeit des Alkoholverbots auseinanderzusetzen, da die übrigen Regelungsgegenstände vom Antragssteller nicht angegriffen wurden. Im Rahmen einer gutachterlichen Prüfung wird man als Rechtskandidat allerdings in der Regel alle Regelungsgegenstände auf ihre Rechtmäßigkeit zu untersuchen haben.
Bevor man mit der gutachterlichen Prüfung des Falles beginnt, sollte man sich zunächst vergegenwärtigen, dass die Allgemeinverfügung von der Bundespolizei erlassen wurde. Eine taugliche Ermächtigungsgrundlage hat man daher im Bundespolizeigesetz (BPolG) zu suchen, wobei man im Rahmen der Prüfung der formellen Rechtmäßigkeit ebenfalls stets die bundesgesetzlichen Verwaltungsverfahrensvorschriften zitieren muss.
Auch wenn vorliegend ausdrücklich die Bezeichnung „Allgemeinverfügung“ seitens der Polizeibehörde verwendet wurde, sollte man bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart dennoch einige Worte zur Rechtsqualität der in Frage stehenden polizeilichen Maßnahme verlieren. Zur Beantwortung der Frage, ob es sich vorliegend um einen VA handelt, kann § 35 VwVfG Bund herangezogen werden. Fraglich ist hier einzig, ob es sich um eine Einzelfallregelung handelt, da sich das Verbot an eine Vielzahl von Personen richtet. Es könnte sich folglich bei der Verfügung um eine adressatenbezogene, konkret-generelle Maßnahme i.S.v. § 35 S. 2 Var. 1 VwVfG Bund handeln, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Der Einzelfallbezug der Maßnahme ließe sich vorliegend aus dem Umstand herleiten, dass sich das Alkoholverbot auf den bestimmbaren Kreis derjenigen Personen bezieht, die sich innerhalb des Geltungszeitraums im räumlichen Wirkungsbereich der Verbotsverfügung aufhalten. Angesichts der relativ kurzen Geltungsdauer und dem hinreichend abgrenzbaren räumlichen Geltungsbereich ist der geregelte Sachverhalt konkret genug, um von einer Einzelfallregelung auszugehen. Wäre dies nicht der Fall, hätte die Regelung abstrakt-generellen Charakter und müsste daher als Gefahrenabwehrverordnung qualifiziert werden, zu deren Erlass die Polizeibehörden des Bundes mangels tauglicher Ermächtigungsgrundlage allerdings nicht befugt sind.
Als Ermächtigungsgrundlage kommt vorliegend § 14 Abs. 1 BPolG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 BPolG in Betracht.

§ 14 Allgemeine Befugnisse
1) Die Bundespolizei kann zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach den §§ 1 bis 7 die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht dieses Gesetz die Befugnisse der Bundespolizei besonders regelt.
(2) Gefahr im Sinne dieses Abschnitts ist eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Bereich der Aufgaben, die der Bundespolizei nach den §§ 1 bis 7 obliegen. Eine erhebliche Gefahr im Sinne dieses Abschnitts ist eine Gefahr für ein bedeutsames Rechtsgut, wie Bestand des Staates, Leben, Gesundheit, Freiheit, wesentliche Vermögenswerte oder andere strafrechtlich geschützte Güter von erheblicher Bedeutung für die Allgemeinheit.
[…]
§ 3 Bahnpolizei
(1) Die Bundespolizei hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die
1. den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder
2. beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.
[…]

Das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit  umfasst neben Rechten und Rechtsgütern des Einzelnen die Veranstaltungen und Einrichtungen des Staates und anderer Hoheitsträger sowie die Gesamtheit der objektiven Rechtsordnung. Durch die zu befürchtenden alkoholbedingten Ausschreitungen drohen Verletzungen von Personen, sodass zunächst Rechtsgüter des Einzelnen betroffen sind, namentlich Leib und Leben (Art. 2 Abs. 2 GG). Die objektive Rechtsordnung ist wegen der drohenden Verwirklichung der §§ 229, 223 Abs. 1 ff., 303 StGB tangiert. Stellt man ferner in Rechnung, dass auch Polizeibeamte möglicherweise zum Angriffsziel der Randalierer werden, so droht dem Polizeieinsatz und damit einer staatlichen Veranstaltung ebenfalls eine Gefahr.
Die von der Bundespolizei gewählte Handlungsform des VA darf nur zur Anwendung kommen, wenn eine konkrete Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit vorliegt. Im Gegensatz zu Gefahrenabwehrverordnungen, die lediglich das Vorliegen einer abstrakten Gefahr voraussetzen (siehe dazu hier), bedarf es für den vorliegenden Einzelfall einer hinreichenden Schadenswahrscheinlichkeit für eines der genannten polizeilichen Schutzgüter.
Eine konkrete Gefahr liegt vor bei einem Lebenssachverhalt, der bei ungehindertem Ablauf in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an polizeirechtlich geschützten Gütern führt. Der Gefahrenbegriff setzt eine Prognose im Hinblick auf die Wahrscheinlichkeit und der zeitlichen Nähe des Schadenseintritts voraus, wobei das zu erwartende Schadensausmaß Berücksichtigung finden muss. Dabei gilt: Je größer das Ausmaß des Schadens, umso geringere Anforderungen sind an die Wahrscheinlichkeit und die zeitliche Nähe des Schadenseintritts zu stellen. Maßgeblich ist dabei die ex-ante Perspektive eines fähigen, besonnenen und sachkundigen Beamten. Anknüpfungspunkt der Prognoseentscheidung kann auch das polizeiliche Erfahrungswissen sein. Danach müsste man das Vorliegen einer konkreten Gefahr bejahen, wenn statistische Beobachtungen der Vorjahre belegen, dass gewaltsame Ausschreitungen zwischen den Fangruppierungen maßgeblich durch den massiven Konsum von alkoholischen Getränken begünstigt worden sind. In ähnlich gelagerten Konstellationen haben einige Verwaltungsgerichte auf § 19 GastG gestützte Alkoholausschankverbote aufrechterhalten (so etwa VG Düsseldorf, Beschluss v. 22.10.2009, Az. 12 L1623/09).
Fazit
Vorliegend lässt sich das Vorliegen einer konkreten Gefahr durch das bloße Mitführen bzw. Konsumieren alkoholischer Getränke allerdings mit guten Gründen verneinen, da zwischen dem Verzehr alkoholischer Getränke und etwaigen gewaltsamen Ausschreitungen regelmäßig noch ein freier Willensentschluss liegt. In derartigen Konstellationen einer mittelbaren Gefahrenursache darf ein Verhalten nur dann Anknüpfungspunkt polizeilicher Verfügungen sein, wenn es automatisch zu einem Schadenseintritt für polizeiliche Schutzgüter führt. Hier wird allerdings ein Verhalten verboten, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit typischerweise in eine konkrete Gefahr mündet, also die „Gefahr einer Gefahr“ begründet. Ein solcher Zustand ist jedoch gerade kennzeichnend für eine sog. abstrakte Gefahr, der nur im Wege einer Polizeiverordnung begegnet werden darf. Vor dem Hintergrund der Besonderheiten des einstweiligen Rechtsschutzes (Stichwort: keine Vorwegnahme der Hauptsache; Interessenabwägung; s. dazu umfassend hier)  ist das Ergebnis des OVG Schleswig-Holstein indes durchaus vertretbar. Die Entscheidung im Hauptsacheverfahren bleibt insoweit abzuwarten.