Schon im Zivilrecht ausgesprochen unbeliebt bereitet die Geschäftsführung ohne Auftrag im öffentlichen Recht vielen Studenten Kopfzerbrechen. Ein aktuelles Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 26.4.2018 – 3 C 24/16) zum Handeln eines Hoheitsträgers für einen anderen bietet Anlass, sich mit dieser staatshaftungsrechtlichen Materie auseinanderzusetzen. Der Fall handelt von dem viel diskutierten Problem, wer die Kosten für die Unterbringung eines Fundtiers trägt.
Dieser Beitrag soll zunächst einen Überblick über die Grundsätze der öffentlich-rechtlichen GoA geben und außerdem die wichtigsten Punkte der aktuellen Entscheidung aufzeigen.
A. Grundsätzliches zur öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag
I. Abgrenzung zur privatrechtlichen GoA
Die GoA ist zunächst in vier Fallgestaltungen denkbar: Es kann ein Privater für einen Hoheitsträger oder einen anderen Privaten handeln, oder aber ein Hoheitsträger für einen anderen Hoheitsträger oder einen Privaten.
Ob die Geschäftsführung auch öffentlich-rechtlich ist, richtet sich nach der Rechtsnatur des Geschäfts. Es kommt dabei darauf an, welche Natur es gehabt hätte, hätte der Geschäftsherr es selbst vorgenommen.
Daraus folgt, dass die öffentlich-rechtliche GoA ausscheidet, wenn der Geschäftsherr ein Privater ist, denn das vorgenommene Geschäft hätte bei eigenem Handeln des Geschäftsherrn nicht öffentlich-rechtlich sein können. Unabhängig von der Person des Geschäftsführers kann bei einem privaten Geschäftsherrn mithin immer bloß eine privatrechtliche GoA vorliegen. Liegt bei Tätigwerden eines Hoheitsträgers als Geschäftsführer ein auch-fremdes Geschäft vor, ist die Anwendbarkeit der §§ 677 ff. BGB umstritten, wird von der Rechtsprechung aber bejaht.
Ist der Geschäftsherr wiederum Hoheitsträger kommt es darauf an, welche Rechtsnatur die Handlungsberechtigung oder –pflicht hat, die der vorzunehmenden Handlung zugrunde liegt. Hier sind die bekannten Grundsätze zur Abgrenzung öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Normen heranzuziehen.
II. Analoge Anwendung der §§ 677 ff. BGB
Ist die Konstellation herausgearbeitet, muss die analoge Anwendbarkeit der §§ 677 ff. BGB im öffentlichen Recht diskutiert werden. Wie üblich ist hierfür eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage erforderlich.
1. Planwidrige Regelungslücke
Die planwidrige Regelungslücke ist zu bejahen, wenn keine Spezialregelungen bestehen, die die Kostentragungspflichten im konkreten Fall abschließend regeln.
2. Vergleichbare Interessenlage
Wird ein Hoheitsträger für einen anderen tätig, dürfen durch Anwendung der GoA keine Zuständigkeits- oder Kostentragungsregeln umgangen werden. Aus Art. 20 III GG folgt, dass die Kompetenzordnung grundsätzlich respektiert werden muss. Daher wird in diesem Fall die GoA meist ausgeschlossen sein. Ausnahmen gelten anerkanntermaßen für „Notsituationen“ – im Rahmen der Anspruchsvoraussetzungen ist allerdings zu beachten, dass bei bestehender gesetzlicher Eilkompetenz kein fremdes Geschäft vorliegt. Wird ein Privater für einen Hoheitsträger tätig, ist die vergleichbare Interessenlage meist zu bejahen.
III. Voraussetzungen der öffentlich-rechtlichen GoA
Für einen Aufwendungsersatzanspruch aus §§ 677, 683 S. 1, 670 BGB analog muss ein fremdes Geschäft vorliegen, das der Geschäftsführer mit Fremdgeschäftsführungswillen im Interesse und mit (mutmaßlichem) Willen des Geschäftsherrn ausführt, ohne dazu beauftragt zu sein. Ist ein entgegenstehender Wille ersichtlich, ist dies nach §§ 683 S. 2, 679 BGB unbeachtlich, soweit die Erfüllung im öffentlichen Interesse liegt.
Hier ist eine Besonderheit der öffentlich-rechtlichen GoA zu diskutieren: Die Erfüllung öffentlicher Pflichten liegt zwar zunächst immer im öffentlichen Interesse – allerdings nicht deren Erfüllung durch einen Privaten. Aufgrund des Widerspruchs zu Art. 20 III GG ist gesondert zu begründen, warum im Einzelfall gerade ein Einschreiten des Privaten dem öffentlichen Interesse entspricht. Regelmäßig wird dies zu verneinen sein, wenn der Private besondere hoheitliche Befugnisse zur Aufgabenerfüllung in Anspruch nehmen muss, der Ermessensspielraum der Verwaltung beschränkt wird oder es zumutbar wäre, das Tätigwerden des Hoheitsträgers abzuwarten. Notfälle (wenn ein rechtzeitiges Handeln der Behörde nicht möglich ist oder diese pflichtwidrig nicht handelt) berechtigen wiederum grundsätzlich zur Geschäftsführung.
Sind die Voraussetzungen erfüllt, steht dem Geschäftsführer entsprechend § 683 BGB ein Aufwendungsersatzanspruch zu.
B. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
Eine beliebte Klausurgestaltung ist die Frage nach dem Aufwendungsersatzanspruch eines Privaten, der ein Fundtier (das heißt ein besitz- aber nicht herrenloses Tier) verwahrt. Hierfür ist nach Anzeige und Ablieferung (§§ 965, 967 BGB) grundsätzlich die Fundbehörde zuständig. Wird diese nicht tätig oder ist schnelles Handeln geboten, kann dem Privaten ein Anspruch aus § 683 BGB analog gegen den Rechtsträger zustehen.
Einen ähnlichen Fall hatte nun auch das BVerwG zu entscheiden – mit der Besonderheit, dass es um den Aufwendungsersatzanspruch eines Hoheitsträgers gegen einen anderen ging.
I. Sachverhalt (vereinfacht und verkürzt)
Im vorliegenden Fall wurde ein streunender Hund in der Gemeinde G entdeckt und von der G in einem Tierheim untergebracht. Der Hund war in stark vernachlässigtem Zustand und machte den Anschein, ausgesetzt worden zu sein, sodass G von einem Verstoß des Besitzers gegen § 2 Nr. 1 TierSchG und einer daraus folgenden Zuständigkeit (§ 16a TierSchG) des für Tierschutz zuständigen Landkreis L ausging. Vor der Unterbringung hatte G den L um Einschreiten gebeten, dieser hatte abgelehnt. G informierte L über die Unterbringung des Hundes und begehrt Kostenrückerstattung.
L hält dem entgegen, es handle sich um ein Fundtier, für das die G jedenfalls gleichermaßen zuständig sei, sodass ein Ersatzanspruch ausscheide.
II. Lösung
Ein Anspruch der G kann sich aus §§ 677, 683 S. 1, 670 BGB ergeben.
1. Anwendbarkeit der §§ 677 ff. BGB
Vorliegend wird ein Hoheitsträger für einen anderen tätig. Hätte L den Hund selbst untergebracht, hätte es sich um eine hoheitliche Maßnahme gehandelt. Eine öffentlich-rechtliche GoA ist somit grundsätzlich denkbar. Auch besteht mangels Sonderregelung für die Kostentragung der Unterbringung von Tieren eine planwidrige Regelungslücke. Eine vergleichbare Interessenlage besteht beim Tätigwerden eines Hoheitsträgers für einen anderen aufgrund der Gesetzesbindung aus Art. 20 III GG nur ausnahmsweise in Notfällen, wenn die Effektivität des Verwaltungshandelns sonst gefährdet wäre. Ein solcher Notfall besteht auch, wenn der zuständige Hoheitsträger ein gebotenes Handeln ablehnt. Zwar waren vorliegend sowohl G als auch L zuständig, solche Kompetenzkonflikte dürfen allerdings nicht zum Nicht-Handeln der Verwaltung führen. Die Kostentragung muss dann auch nachträglich durch Aufwendungsersatzansprüche geregelt werden können, eine vergleichbare Interessenlage besteht. Die §§ 677 ff. BGB sind analog anwendbar.
2. Voraussetzungen der GoA
a) G müsste ein fremdes Geschäft geführt haben. Die Unterbringung könnte aber eigene Angelegenheit der G als zuständige Fundbehörde sein. Die Fundbehörde ist allerdings nur für besitzlose, nicht für herrenlose Sachen bzw. Tiere (§90a BGB) zuständig. Durch Dereliktion nach § 959 BGB werden Sachen herrenlos. Das BVerwG hat nun aber entschieden, dass die Aufgabe des Eigentums an einem Tier nach § 134 BGB nichtig ist, wenn sie gegen § 3 S. 1 Nr. 3 TierSchG (Verbot des Aussetzens) verstößt. Selbst wenn der Hund im Fall also ausgesetzt wurde, wurde er dadurch nicht herrenlos. Allgemein stellte das BVerwG fest, dass im Zweifel von einer Fundsache auszugehen ist, wenn Eigentum an einer besitzlosen Sache nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden kann.
Der Hund war somit nicht herrenlos und die G als Fundbehörde zuständig (ausführlich zum Zeitpunkt, ab dem die Zuständigkeit für die Verwahrung beginnt siehe Rn. 18 f. im Urteil). G führte ein eigenes Geschäft.
Das schließt eine GoA nicht aus, wenn es sich um ein auch-fremdes Geschäft handelt. Dazu müsste es objektiv auch dem L zugutekommen. Die Zuständigkeit des L ergibt sich aus § 16a TierSchG. Um ein auch-fremdes Geschäft zu begründen genügt es, dass L hätte handeln dürfen. Der Fremdgeschäftsführungswille der G liegt vor, da sie ausdrücklich sagte, sie werde den Hund für L unterbringen.
b) Fraglich ist nun, wie ein solcher Kompetenzkonflikt zu lösen ist. Weder L noch G waren vorrangig zuständig, beide hätten gleichermaßen rechtmäßig die Unterbringung des Hundes vornehmen können. Das BVerwG geht davon aus, dass die Zuständigkeiten ohne inneren Zusammenhang gleichrangig nebeneinanderstehen. Wer seine eigenen Aufgaben wahrnehme, trage auch die damit verbundenen Kosten. Daran ändere eine Mehrfachzuständigkeit mehrerer Behörden nichts. Daher kann G von L keinen Aufwendungsersatz verlangen.
C. Ausblick
Staatshaftungsrechtliche Ansprüche bilden nur selten den Schwerpunkt einer Examensklausur, dennoch sind sie häufig „am Rande“ zu erörtern und ihre Kenntnis unerlässlich. Anhand der Fundtier-Fälle lassen sich verschieden Fallgruppen der öffentlich-rechtlichen GoA in Klausuren einbauen und der Kandidat kann unter Beweis stellen, dass er privatrechtliche Normen auch sicher auf öffentlich-rechtliche Fallgestaltungen anwenden kann. Aus dem vorliegenden Urteil sollte auf jeden Fall mitgenommen werden, dass Kostenerstattungsansprüche zwischen Hoheitsträgern zwar ausführlich auch im Rahmen der GoA zu prüfen sind, die Prüfung jedoch nur in absoluten Ausnahmefällen positiv ausfallen wird.

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