Der nachfolgende Beitrag stammt aus unserer gemeinsamen Kooperation mit jur:next und befasst sich mit einem examensrelevanten Urteil des OVG Lüneburg zur Zulässigkeit von Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet.
Keine Ferien im Wohngebiet!?
Urteil des 1. Senats des OVG Lüneburg vom 15.01.2015 – 1 KN 61/14 – Thematik: Zur Zulässigkeit von Ferienwohnungen im allgemeinen Wohngebiet sowie den materiellen Anforderungen an eine Veränderungssperre.
I. Zum Sachverhalt
A und B sind Eigentümer eines Baugrundstücks in der kreisangehörigen Stadt T des Landkreises I, welches im Geltungsbereich eines rechtswirksamen Bebauungsplans liegt. Dieser Plan setzt für das Grundstück sowie die weiteren Grundstücke entlang der Straße ein allgemeines Wohngebiet fest. Tatsächlich wird die bauliche Nutzung neben Wohnungen auch von vermieteten Gästeunterkünften (Pensionszimmer, Ferienapartments) geprägt. Die zuständige Bauaufsichtsbehörde gestattete A und B mit Genehmigung vom 10.02.2012 die Errichtung eines Apartmenthauses mit vier Wohneinheiten auf 2 Etagen, wobei Keller und Dachgeschoss des Gebäudes nicht zu Wohnzwecken ausgebaut werden sollten. Tatsächlich errichteten beide aber ein Gebäude mit insgesamt 7 Wohneinheiten unter Nutzung von Dachgeschoss und Keller, von denen 5 als Ferienwohnungen vermietet und weitere 2 als Dauerwohnungen genutzt werden sollten. Bereits am 30.06.2010 war jedoch der Beschluss zur Änderung des Bebauungsplans im dem entsprechenden Gebiet gefasst worden, wobei über konkrete Inhalte keine Übereinstimmung erzielt wurde. Im späteren Verlauf sprach sich jedoch die überwiegende Meinung für die Festsetzung in ein „sonstiges Sondergebietes“ nach § 11 BauNVO aus. So sollte ein „ausgewogenes Nebeneinander der Wohnnutzung und der Kleinbeherbergung“ geregelt werden, sodass letztlich am 16.04.2013 vom Verwaltungsrat eine Veränderungssperre beschlossen wurde. Die Nutzung der Gebäudeeinheiten als Ferienwohnungen untersagte die Bauaufsichtsbehörde mit Verfügung vom 15.10.2013 in der Folge unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Sie verwies auf die „Illegalität“ der tatsächlich errichteten Gebäude, die von der erteilten Baugenehmigung nicht gedeckt seien. Die nachfolgenden Anträge auf nachträgliche Genehmigung des Bauvorhabens wurden abgelehnt. Der daraufhin vor dem Verwaltungsgericht verfolgte Eilrechtsschutz blieb erfolglos. (VG Oldenburg, Beschl. v. 14.04.2014 – 4 B 7040/13 -, bestätigt durch den Senatsbeschluss v. 16.06.2014 – 1 ME 70/14 -, NVwZ-RR 2014, 802.)
A und B möchten nun gegen die vom Rat der Stadt T beschlossene Veränderungssperre gerichtlich vorgehen.
II. Problemaufriss
Die nachfolgende Prüfung der Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags unterscheidet sich von anderen verwaltungsrechtlichen Klagearten in einigen Details, welche aber problemlos aus § 47 VwGO entnommen werden können.
Mangels aufdrängender Sonderzuweisung ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 VwGO eröffnet. Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§§ 88, 86 III VwGO). A und B wollen die Veränderungssperre für unwirksam erklären lassen, sodass die Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO vorliegen könnten. Instanziell zuständiges Gericht ist nach § 47 I, III VwGO das OVG und als solches das örtlich zuständige in Lüneburg. Die Veränderungssperre wurde vom Verwaltungsrat als Satzung gemäß § 14 BauGB beschlossen und ist demnach zulässiger Antragsgegenstand nach § 47 I Nr. 1 VwGO. A und B sind nach § 47 II VwGO durch die Geltendmachung einer möglichen Verletzung der Baufreiheit aus Art. 14 GG sowie § 70 NBauO (§ 75 BauONRW) antragsbefugt. Auch die Antragsfrist gemäß § 47 II VwGO von einem Jahr seit Erlass der zu kontrollierenden Norm wurde vorliegend eingehalten.
Fraglich ist allein, ob das Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist. Dies ist bspw. dann nicht der Fall, wenn die mögliche Unwirksamkeitserklärung des Gerichts ungeeignet ist, die Rechtsstellung des Antragenden zu verbessern (So speziell für den Fall des Normenkontrollantrags in Kopp/Schenke, § 47 VwGO, Rn. 88 ff.). Die Nutzung der Gebäude als Ferienwohnungen ist generell nicht genehmigungsfähig, wenn dies bereits mit dem vorher geltenden Bebauungsplan unvereinbar wäre. In diesem Fall käme es dann auf die Beurteilung der Veränderungssperre gar nicht mehr an. Der geltende Plan setzt für das Grundstück der Antragsteller ein allgemeines Wohngebiet fest, womit fraglich ist, ob Ferienwohnungen hier zulässig sind. Dies ist zumindest zwischen Rechtsprechung und Literatur überaus streitig.
So wurde von den Gerichten vertreten, dass es sich weder um Wohnen i.S.v § 4 I und II Nr. 1 BauNVO, noch um einen Beherbergungsbetrieb i. S. Von § 4 III Nr. 1 BauNVO handelt.(So zuletzt das BVerwG, Urt. v. 11.07.2013 – 4 CN 7.12 -). Dies sei darin begründet, dass Ferienapartments auf die Selbstversorgung der Bewohner angelegt sind und auch keine anderen hotelmäßigen Nebenleistungen erbracht würden. Weiterhin wurde auch eine Einstufung als „sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb“ i.S.v. § 4 III Nr. 2 BauNVO wegen der besonderen Festsetzung nach § 10 BauNVO abgelehnt (In diesem Sinne das OVG Niedersachsen, Urt. v. 24.07.2013 – 1 LB 245/10 -).
Dem wird in der Literatur entgegnet, dass es sich sehr wohl um einen Beherbergungsbetrieb oder als zulässige Form des Wohnens handeln könne (Stock in: König/Roeser/Stock, § 3 BauNVO, Rn. 24 und 41 sowie Fickert/Fieseler, § 3 BauNVO, Rn. 10.1.).
Stellt man darauf ab, dass viele Hotels tatsächlich nur noch Übernachtungen ohne Zusatzleistungen anbieten, ließe sich zudem auch eine Einstufung als sonstiger nicht störender Gewerbebetrieb vertreten. Ein Meinungsentscheid kann jedoch dahinstehen, da ersichtlich ist, dass auch aufgrund der Einzelkasuistik keine einheitliche Auffassung besteht und eine Entscheidung in der Sache geeignet ist, Klarheit über die vorliegende Einstufung der Zulässigkeit im allgemeinen Wohngebiet zu bringen. Somit ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Rechtsstellung der Antragsteller durch den Normenkontrollantrag verbessert werden könnte und das Rechtsschutzbedürfnis ist zu bejahen.
Die Begründetheit des Normenkontrollantrags liegt vor, insoweit die Norm rechtswidrig ist, also die beschlossene Veränderungssperre formelle oder materielle Fehler aufweist. Die vorliegende Norm muss auf einer Ermächtigungsgrundlage beruhen, die selbst wiederum an Art. 80 GG zu messen ist. Die Veränderungssperre wird nach § 14 I i.V.m. § 16 I, II BauGB als Satzung beschlossen. Diese Normen setzen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass einer Satzung fest und genügen damit den Anforderungen aus Art.80 GG.
Innerhalb der formellen Rechtmäßigkeit sind Zuständigkeit, Verfahren, Form und hier insbesondere die ortsübliche Bekanntmachung der Veränderungssperre nach § 16 II BauGB zu prüfen und vorliegend zu bejahen.
Die Norm ist auch materiell rechtmäßig, wenn sie nicht gegen höherrangiges Recht verstößt, also in der vorliegenden Konstellation mit Landesgesetzen, Landesverfassungsrecht, Bundesgesetzen und dem Grundgesetz vereinbar ist.
Dann müssen zunächst die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorliegen. Gemäß § 14 I BauGB kann die Gemeinde eine Veränderungssperre nur dann beschließen, wenn dies zur Sicherung einer inhaltlich konkretisierten Planung für den künftigen Planbereich erforderlich ist und ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans erfolgt ist. Durch den Beschluss des Gemeinderates vom 30.06.2010 zur Änderung des Bebauungsplans war diese Voraussetzung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre (16.04.2013) erfüllt. Die Veränderungssperre müsste auch zur Sicherung der Bauleitplanung der Stadt T erforderlich sein. „Das setzt voraus, dass die Planung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre bereits ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll“ (Rn. 30 des Urteils.). Sinn und Zweck ist, dass die Gemeinde, um über mögliche Ausnahmen von der Veränderungssperre nach § 14 II S.1 BauGB zu entscheiden, bereits konkretisierte inhaltliche Strukturen definiert hat. Dabei müssen zumindest Planungsabsichten über die Art der baulichen Nutzung, wie bspw. Festsetzungen für ein bestimmtes Baugebiet (§ 9 I-II a BauGB) getroffen worden sein (Vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 19.02.2004 – 4 CN 13.03 – sowie BVerwG, Urt. v. 30.8.2012 – 4 C 1.11 -.). . Neben den Niederschriften aus den Ratssitzungen sind hierfür erkennbare Rückschlüsse auch aus anderen Unterlagen und Umständen zulässig.
Die baulichen Vorstellungen der Gemeinde T konkretisierten sich zwar erst nach und nach, jedoch wurden zumindest vor Erlass der Veränderungssperre konkrete Absichten ersichtlich. So fand sich in den Sitzungen eine Ratsmehrheit, die ein „ausgewogenes Nebeneinander der Wohnnutzung und der Kleinbeherbergung“ für die Art der baulichen Nutzung anstrebte.
Fraglich ist, ob es sich insgesamt nur um nachgeschobene Gründe handeln könnte, um das konkrete Bauvorhaben von A und B zu vereiteln. Dann wäre das erforderliche Sicherungsbedürfnis zu verneinen. Es ist jedoch nicht unzulässig, dass die Gemeinde T das Vorhaben der A und B zum Anlass für eine Veränderungssperre genommen hat, da sie mit dieser zugleich hinreichend konkretisierte Planungsabsichten verband (Rn. 32 des Urteils). Zwar wurde mit der tatsächlichen Planung durch ein Büro erst ein halbes Jahr später begonnen, jedoch räumt § 17 I BauGB der Gemeinde 2 Jahre Zeit für ihre Umsetzung ein, die sogar gemäß § 17 II BauGB um 1 Jahr verlängert werden kann. Des Weiteren ist es vorliegend auch nicht relevant, dass die Zielsetzungen erst nach Erteilung der Baugenehmigung definiert wurden, da die Nutzung als Ferienwohnung davon nicht erfasst war und somit auch der Bestandsschutz aus § 14 III BauGB nicht eingreift. Fraglich ist, ob die Planung den Bestimmungen der Baunutzungsverordnung widersprechen und so auf ein unzulässiges Ziel gerichtet sein könnte. Zum einen wird jedoch im Rahmen des Normenkontrollantrags nicht der zukünftige Bebauungsplan selbst, sondern nur die grundsätzliche städtebauliche Machbarkeit der Veränderungssperre geprüft. Zum anderen ist die Zulässigkeit der Festsetzung eines Sondergebietes für Dauer- und Ferienwohnungen zuletzt auch gerichtlich erneut bestätigt worden (OVG Niedersachsen, Urt. v. 18.09.2014 – 1 KN 123/12 -). Demnach ist die Veränderungssperre der Stadt T sowohl in formeller als auch materieller Hinsicht rechtmäßig und nicht für unwirksam zu erklären. Diese getroffene Entscheidung des OVG Lüneburg besitzt nach § 47 I VwGO Allgemeingültigkeit.
III. Bedeutung für die Ausbildung
Der verwaltungsrechtliche Normenkontrollantrag gehört sicherlich zu der Klageart, die bei Studierenden nicht nur starke Ängste hervorrufen kann, sondern in der Tat selten eine ganze Examensklausur füllen wird. Letzter Punkt bedeutet jedoch, dass sie umso mehr als Zusatzaufgabe gestellt werden kann. In Kombination mit den Anforderungen an eine Veränderungssperre entsteht so eine Baurechtsklausur, die wie viele ihrer Art noch nicht zum Schwierigsten im Examen gehören. Möchte man jedoch beim Korrektur einen wirklich guten Eindruck hinterlassen, gilt es die Details der Strukturen des Normenkontrollantrags sowie die erwähnten baurechtlichen Probleme zu erkennen und an der richtigen Stelle zu platzieren. Gerade die Frage der Zulässigkeit der Nutzung von Wohnungen als Ferienapartments bekommt nicht zuletzt durch den enormen Erfolg der Plattform „Airbnb“, die solche Angebote vermittelt, eine besondere Aktualität. Darin liegt nicht nur der Reiz dieses Urteils, sondern auch der Fahrplan für jede Examensvorbereitung: altbekanntes und neues verbinden!
