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Dr. Christoph Werkmeister

OVG Koblenz: NPD-Mitglied zu Recht aus Ausschuss abberufen

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Wir berichteten bereits im Januar 2013 über ein äußerst examensrelevantes Urteil des VG Neustadt, das sich mit der Abberufung eines NPD-Mitglieds aus einem Kreisausschuss befasste. Das VG bejahte seinerzeit die Rechtmäßigkeit der Entscheidung. In der Berufungsinstanz wurde das respektive Urteil mit der Berufung beim OVG Koblenz angegriffen (Beschluss vom 07.08.2013, Az. 10 A 10430/13.OVG). Das OVG bestätigte – zumindest unter Zugrundelegung des hiesigen Sachverhalts – die Entscheidung des VG.
Mit der aktuellen Entscheidung des OVG dürfte sich die Examenrelevanz der im Urteil diskutierten rechtlichen Fragestellung noch einmal signifikant erhöhen, so dass die Lektüre der erstinstanzlichen Entscheidung im Volltext durchaus angeraten sei (s. dazu VG Neustadt, Urteil vom 28.01.2013 – 3 K 845/12.NW).
Sachverhalt und Entscheidung
Die Pressemitteilung des erstinstanzlich zuständigen VG Neustadt fasst den Sachverhalt sowie die wesentlichen Entscheidungssgründe konzis zusammen:

Das VG Neustadt hat entschieden, dass die Entscheidung des Kreistages des Landkreises Südwestpfalz, eines seiner Mitglieder, das der NPD angehört, als Beisitzer aus dem Kreisrechtsausschuss des Landkreises Südwestpfalz abzuberufen, rechtmäßig war ().
Nach Auffassung des VG Neustadt ist die Entscheidung des Kreistages, den Kläger als Beisitzer aus dem Kreisrechtsausschuss abzuberufen, rechtlich nicht zu beanstanden. Nach den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften sei ein Beisitzer von seinem Amt abzuberufen, wenn er seine Amtspflichten gröblich verletzt habe. Dies sei hier der Fall. Ein Beisitzer im Kreisrechtsausschuss übe ein Ehrenamt aus und unterliege deshalb gegenüber dem Landkreis einer besonderen Treuepflicht. Der Kreisrechtsausschuss sei weisungsunabhängig und überprüfe das vom Bürger beanstandete Verhalten der Verwaltung auf seine Recht- und Zweckmäßigkeit. Insofern übe er hoheitliche Gewalt aus. Die Stellung des von Weisungen des Landkreises unabhängigen Beisitzers des Rechtsausschusses sei derjenigen eines ehrenamtlichen Richters angenähert. Dieser unterliege jedoch einer Pflicht zur besonderen Verfassungstreue. Da der Beisitzer dasselbe Stimmrecht wie der vorsitzende Landrat bzw. dessen Vertreter habe, dieser aber die Gewähr dafür bieten müsse, für die freiheitliche demokratische Grundordnung einzutreten, müsse dies ebenso für die Beisitzer gelten. Der Kläger biete diese Gewähr aber nicht. Er sei langjähriges Mitglied in der NPD, einer rechtsextremen Partei, und nehme dort eine herausgehobene Funktion wahr. So gehöre er als NPD-Mitglied dem Kreistag des Landkreises Südwestpfalz. Er trete als Organisator rechtsextremistischer Demonstrationen und Veranstaltungen in Erscheinung und berichte auf den Seiten des NPD-Kreisverbandes Westpfalz und der “Pfalzstimme”, deren Herausgeber er sei, über aktuelle politische Themen und Veranstaltungen der NPD sowie anderer rechtsextremistischer Organisationen. Bei Kundgebungen verunglimpfe er die Bundesrepublik öffentlich als “Bananenrepublik”, “BRD-Regime” und “Besatzer-Regime”.
Zwar habe es bisher keine aktenkundigen Beanstandungen aufgrund seines Verhaltens in Sitzungen des Kreisrechtsausschusses gegeben. Jedoch stelle auch ein außeramtliches Verhalten eines Beisitzers eine Amtspflichtverletzung dar, wenn durch dessen gezeigtes Verhalten sein Ansehen in einem solchen Maße erschüttert werde, dass seine Vertrauenswürdigkeit ausgeschlossen werde. Davon sei hier auszugehen. Der Kläger habe mehrfach mit E-Mails die Betriebsabläufe in der Kreisverwaltung gestört, um Arbeitskraft zu binden und zu provozieren. Ferner habe der Kläger einen Beitrag in der “Pfalzstimme” verfasst (“NPD legt Bürokratie in der Südwestpfalz lahm”), in dem er seine negative Einstellung zur Kreisverwaltung eindeutig zu erkennen gegeben habe. Mit diesem Artikel habe er ebenfalls gegen die Treuepflicht verstoßen. Es sei aufgrund einer Gesamtschau nicht anzunehmen, dass der Kläger seiner Aufgabe im Rechtsausschuss unvoreingenommen (z.B. Ausländer betreffend) und offen für unterschiedliche Auffassungen und Überzeugungen nachzukommen vermöge. Das Ansehen des Rechtsausschusses als von Weisungen unabhängiges Kontrollorgan bei der Kreisverwaltung sei daher in hohem Maße gefährdet.

Prozessuales
In prozessualer Hinsicht stellt hier u.a. die statthafte Klageart einen Schwerpunkt bei der Prüfung der Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage gegen die Abberufungsentscheidung des Kreisrechtsausschusses dar. Die statthafte Klageart hängt davon ab, ob man den Ausschluss als Verwaltungsakt iSd § 35 S. 1 VwVfG qualifizieren kann. Insbesondere ist fraglich, ob die dafür erforderliche Außenwirkung vorliegt. Dies wäre nur dann der Fall, sofern der Ausschluss als Beisitzer den Inhaber des Ehrenamtes auch außerhalb seiner organschaftlichen Funktion, mithin im verwaltungsexternen Bereich, tangiert. Das VG Neustadt führt hierzu etwa aus:

Der Beschluss des Kreistages oder Stadtrates ergeht gegenüber dem abberufenen  Mitglied als hoheitliche Maßnahme mit Regelungscharakter. Denn der Abberufene verliert seine Stellung als Beisitzer des Kreis- oder Stadtrechtsausschusses. Dieser Maßnahme kommt auch die für einen Verwaltungsakt charakteristische Außenwirkung zu. Denn der Verlust der Stellung als Beisitzer des Rechtsausschusses trifft den Betroffenen in seinem Recht auf ehrenamtliche Tätigkeit als Beisitzer des Kreis- oder Stadtrechtsausschusses (vgl. § 9 Abs. 3 AGVwGO) und damit als Bürger, der ein Ehrenamt bekleidet (vgl. Oster/Nies, Praxis der Kommunalverwaltung Rheinland-Pfalz, Kommentar, § 11 AGVwGO, Anm. 3; Stamm/Lukas in Gabler/Höhlein u.a., Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: Dezember 2012, § 28 GemO, Anm. 4.1).
Im vorliegenden Fall ändert an der Einordnung des Beschlusses des Kreistages des Südwestpfalz Kreises vom 18. Juni 2012 als Verwaltungsakt die Mitgliedschaft des Klägers im Kreistag des Südwestpfalz Kreises nichts. Denn der Kläger ist durch diesen Kreistagsbeschluss nicht in seiner Stellung als Kreistagsmitglied und damit als Teil des Landkreisorgans Kreistag (§ 21 Abs. 1 LKO) betroffen. Seine Rechtsstellung als Kreistagsmitglied bleibt von der angegriffenen Entscheidung des Kreistages gänzlich unberührt.

Eine andere Ansicht ist an dieser Stelle indes gut vertretbar. Es lässt sich insofern durchaus argumentieren, dass vorliegend lediglich die organschaftliche Position als solche und nicht etwa weitere subjektive öffentliche Rechte in Frage stehen. Das Vorliegen der Außenwirkung i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG wäre bei dieser Argumentation zu verneinen.  Da es dann an einem Verwaltungsakt fehlen würde, wäre die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO nicht die statthafte Klageart. Vielmehr wäre dann eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO einschlägig und zwar gerichtet auf Feststellung der Rechtswidrigkeit (und damit Rechtsfolgenlosigkeit) des Kreistagsbeschlusses.
Der letztgenannte Weg ist – auch wenn die Gerichte dies gut vertretbar anders entschieden haben – zumindest aus klausurtaktischer Sicht vorzugswürdig. Der Fall bietet so nämlich Gelegenheit, sich im Übrigen noch mit den besonderen Zulässigkeitsproblemen des sog. Kommunalverfassungsstreites zu befassen, was bei Annahme einer Anfechtungsklage fehlgehen würde. Einen umfassenderen Überblick zu den relevanten prozessualen Problemen des Kommunalverfassungsstreites bietet dieser instruktive Beitrag.
Kontext
Die Entscheidung reiht sich nahtlos in die bereits bestehende Judikatur zu nachteiligen Folgen durch die NPD-Mitgliedschaft ein. Das Urteil ist aufgrund der prozessualen sowie materiellrechtlichen Hürden als enorm examensrelevant zu bezeichnen und wird ganz sicher in nächster Zeit Gegenstand von Klausuren des ersten sowie des zweiten Staatsexamens sein. Aus diesem Grunde sei – wie Eingangs bereits erwähnt – ausnahmsweise die Lektüre der Entscheidungsgründe im Volltext empfohlen.
Um sich mit dem breiten Kontext der übrigen examensrelevanten Entscheidungen in diesem Zusammenhang vertraut zu machen, sei zudem die Lektüre der folgenden weiterführenden Artikel sehr empfohlen:

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Dr. Christoph Werkmeister

BVerwG: Kommunalwahl in Dortmund muss wiederholt werden

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Das Bundesverwaltungsgericht entschied vor kurzem über die Beschwerde von zwei SPD-Ratsherren gegen eine Entscheidung des OVG in Münster. Das OVG hatte ausgesprochen, dass die Dortmunder Kommunalwahl von 2009 wiederholt werden müsse. Gegen die Nichtzulassung der Revision richtete sich die Beschwerde zum BVerwG, die nunmehr abgewiesen wurde. Damit ist das Urteil des OVG Münster aus dem Dezember 2011 rechtskräftig (s. zum ganzen auch hier).
Die nunmehr rechtskräftige Entscheidung des OVG ist äußerst examensrelevant, da in diesem Kontext die wohl bekannten Wahlrechtsgrundsätze in einem ungewöhnlichen Gewand abgeprüft werden können. Wir berichteten bereits ausführlich zu dieser Entscheidung, so dass an dieser Stelle lediglich ein Verweis auf unseren Beitrag vom Dezember 2011 erfolgt.

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Dr. Christoph Werkmeister

VGH Mannheim zum Mitentscheidungsrecht des Rates bei Erteilung einer Baugenehmigung

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Der VGH Mannheim entschied vor Kürzerem (Urteil v. 09.03.2012, Az. 1 S 3326/11), dass der Gemeinderat in einer Gemeinde, die auch für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständig ist, kein Mitentscheidungsrecht i.S.d. § 36 BauGB hat. Es komme in derartigen Fällen mithin auf die Organzuständig an, die im vorliegend entschiedenen Fall nach Gemeinderecht beim  (Ober-)Bürgermeister lag.
Die Entscheidung ist äußerst examensrelevant, da ein fehlendes Einvernehmen gemäß § 36 BauGB als Verfahrensfehler zur Rechtswidrigkeit einer erteilten Baugenehmigung führt. Sofern allerdings keine Pflicht nach § 36 BauGB besteht, ist das fehlende Einvernehmen indes gegenstandslos.
Organzuständigkeit nach Gemeinderecht
Der VGH führte zunächst aus, dass § 36 BauGB zwar bestimme, dass die Baugenehmigungsbehörde bei bestimmten Bauvorhaben im Einvernehmen mit der Gemeinde entscheide. Die betreffende Vorschrift sei nach einer Änderung der Rechtsprechung des BVerwG aus dem Jahr 2004 aber nicht anwendbar, wenn die Gemeinde zugleich die für die Erteilung der Baugenehmigung zuständige Behörde sei.

Die Frage, inwiefern der Gemeinderat über die Zu- oder Absage einer Baugenehmigung entscheiden kann, ergebe sich sodann aus dem jeweils einschlägigen Gemeinderecht. Regelmäßig seien dabei die Aufgaben der Baugenehmigungsbehörde in den Stadtkreisen und Großen Kreisstädten allein dem (Ober-)Bürgermeister  in eigener Zuständigkeit übertragen. Ein Mitwirkungsrecht des Gemeinderats sei regelmäßig nicht vorgesehen.

Gemeindliches Selbstverwaltungsrecht
Der VGH argumentiert zudem auf bundes- sowie landesverfassungsrechtlicher Ebene. Auch im Rahmen einer Klausur sollte dieser normenhierarchiche Aspekt berücksichtigung finden. Im Ergebnis führte der VGH hierzu jedoch aus, dass sich auch aus der Gewährleistung des nach Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrechts bzw. dem Äquivalent aus der Landesverfassung ein solches Beteiligungsrecht ebenso wenig ableiten lasse.
Das Fehlen eines landesrechtlichen Mitentscheidungsrechts höhle auch nicht die gemeindliche Planungshoheit aus. Denn der in der Gemeindeordnung niedergelegte Grundsatz des organfreundlichen Verhaltens verpflichte den (Ober-)Bürgermeister zumindest zur Information des für die Bauleitplanung zuständigen Organs. Er müsse dieses Organ über ein konkretes Bauvorhaben möglichst frühzeitig und vollständig informieren, so dass es gegebenenfalls mit einem Instrument der Bauleitplanung reagieren  könne (gemeint war hier etwa die Möglichkeit des Erlasses einer Veränderungssperre nach § 14 BauGB bzw. ein Antrag auf Zurückstellung der Entscheidung über den Bauantrag nach § 15 BauGB).
Folglich kann sich der Gemeinderat im vorliegenden Fall nicht auf einen Verstoß gegen § 36 BauGB berufen

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Dr. Christoph Werkmeister

Kommunalrecht: Stadtrat will NPD-Mitglied Babic ausschließen

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Das aktuelle Tagesgeschehen bringt dieses mal einen Fall zum Vorschein, der sich ideal für das Abfragen kommunalrechtlicher Grundsätze in der mündlichen Prüfung eignet. Dem ganzen liegt der folgende Sachverhalt zugrunde (Quelle SWR.de):

Trier: Stadtrat will NPD-Mitglied Babic ausschließen
Der Stadtrat wird das wegen Körperverletzung verurteilte NPD-Mitglied Safet Babic aus dem Rat ausschließen. Darauf haben sich die Fraktionen von CDU, SPD, Grünen, FWG und FDP sowie Oberbürgermeister Klaus Jensen (SPD) am Montag verständigt. Das Landgericht Trier hatte Babic im Dezember vergangenen Jahres wegen Körperverletzung zu sieben Monaten Haft auf Bewährung verurteilt. Nach Überzeugung der Richter hatte er zusammen mit anderen Gesinnungsgenossen einen Studenten krankenhausreif geschlagen. Dieser hatte NPD-Wahlplakate abgerissen. Das Urteil ist rechtskräftig, nachdem der Bundesgerichtshof die Revision abgelehnt hat. Babic will seine Verurteilung aber noch vom Bundesverfassungsgericht überprüfen lassen.

Ausschluss aus dem Stadtrat möglich?
In kommunalrechtlicher Hinsicht stellt sich deshalb die Frage, ob ein solcher Ausschluss aus dem Stadtrat denn überhaupt möglich ist. Bekannter sind die Fälle, wo es um den Ausschluss eines Stadtrats-Mitglieds aus einer (oder künftiger) Sitzungen geht. Die Kompetenz des Bürgermeisters für solche Fälle findet sich für NRW etwa in § 51 Abs. 1 GO NRW. Da sich der hier vorliegende Sachverhalt in einem Stadtrat in  Rheinland Pfalz abspielt, ist jedoch deren entsprechende Gemeindeordnung heranzuziehen. In der GO RLP findet sich für die hier diskutierte Konstellation tatsächlich eine passende Vorschrift. § 31 GO RLP lautet nämlich wie folgt:

§ 31 Ausschluß aus dem Gemeinderat

(1) Ein Ratsmitglied, das nach seiner Wahl durch Urteil eines deutschen Strafgerichts rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Monaten verurteilt wird, kann durch Beschluß des Gemeinderats aus dem Gemeinderat ausgeschlossen werden, wenn es durch die Straftat die für ein Ratsmitglied erforderliche Unbescholtenheit verwirkt hat. Der Gemeinderat kann den Beschluß nur innerhalb eines Monats, nachdem er von der Verurteilung Kenntnis erhalten hat, fassen. Der Bürgermeister hat den Gemeinderat zu unterrichten, sobald er von der Verurteilung Kenntnis erlangt.

(2) Wer durch Wort oder Tat die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes und der Verfassung für Rheinland-Pfalz bekämpft, ist der Stellung eines Ratsmitglieds unwürdig. Der Gemeinderat hat in diesem Falle über den Ausschluß zu beschließen; der Beschluß soll innerhalb eines Monats, nachdem der Gemeinderat von dem Vorgang Kenntnis erhalten hat, gefaßt werden. Absatz l Satz 3 gilt entsprechend.

(3) Beschließt der Gemeinderat den Ausschluß eines Mitglieds, so scheidet dieses vorläufig aus. Die Ersatzperson wird nach dem Kommunalwahlgesetz bestimmt. Sie tritt ihr Amt jedoch erst an, wenn der Ausschluß unanfechtbar geworden ist.

(4) Gegen die Beschlüsse des Gemeinderats nach den Absätzen l und 2 kann Klage beim Verwaltungsgericht erhoben werden. Das Vorverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung entfällt.

Keine Regelung in NRW?
In NRW hingegen findet sich keine entsprechende Regelung in der GO NRW. Aus diesem Grund gilt es zu fragen, ob mittels Auslegung eine entsprechende Kompetenz des Rates für einen Ausschluss eines Mitglieds ermittelt werden kann. Die Arbeitsfähigkeit des Rates (geregelt in §§ 40 ff. GO NRW) wäre jedenfalls beeinträchtigt, sofern Mitglieder beiwohnen, die zu regelmäßigen Verstößen gegen ihre ratsmäßigen Pflichten (§ 43 GO NRW) tendieren. § 43 Abs. 1 GO NRW sieht insbesondere vor, dass die Ratsmitglieder in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz handeln.
Andererseits gilt es zu berücksichtigen, dass das Mitglied die Position durch freie, geheime und gleiche Wahl entsprechend des KommunalwahlG NRW erlangt hat und demnach eine gewisse demokratische Legitimation genießt. Zudem sieht § 43 Abs. 1 GO NRW auch vor, dass die Mandatsträger an Weisungen nicht gebunden sind. Überdies kann der geregelte Arbeitsablauf im Rat bereits durch probate Mittel wie den Sitzungsausschluss (§ 51 Abs. 1 GO NRW) gesichert werden. Dies insbesondere auch deshalb, weil ein Ausschluss für künftige Sitzungen möglich ist.
Ein weiteres systematisches Argument besteht darin, dass die GO NRW für Fraktionen durchaus die Möglichkeit des Ausschlusses anerkennt (vgl. § 56 Abs. 2 S. 3 GO NRW). Es erscheint somit fraglich, weshalb eine so gewichtige Rechtsfrage wie die des Mandatsverlust keinerlei Kodifizierung innerhalb der GO NRW erhält. Die Systematik der GO NRW, die keine Regelung zum Mandatsentzug vorsieht, spricht aus diesen Gründen dafür, dass ein solch drastisches Mittel gerade nicht vorgesehen sein soll.
§ 37 KommunalwahlG NRW kann ebenso für eine solche Argumentation herangezogen werden:

§ 37 KWahlG(Gesetz) – Landesrecht Nordrhein-Westfalen – Mandatsverlust
Ein Vertreter verliert seinen Sitz
1. durch Verzicht,
2. durch nachträglichen Verlust der Wählbarkeit,
3. durch ein Parteiverbot gemäß Artikel 21 des Grundgesetzes, durch eine Entscheidung nach Artikel 9 Abs. 2 des Grundgesetzes und durch eine Entscheidung nach Artikel 32 Abs. 2 der Landesverfassung (§ 46 Abs. 1 und 3),
4. durch Ungültigkeit seiner Wahl gemäß einer Entscheidung im Wahlprüfungsverfahren,
5. durch nachträgliche Feststellung eines Hindernisses für die gleichzeitige Zugehörigkeit zu einer Vertretung (§ 13 Abs. 3 Satz 2 und 3, Abs. 4 und Abs. 6 Satz 3),
6. durch Annahme der Wahl zum Bürgermeister oder Landrat der Gebietskörperschaft, deren Vertretung er angehört.

Dieser Katalog lässt im Sinne der obigen Argumentation darauf schließen, dass die hier genannten Gründe als abschließend zu verstehen sind. Andererseits lässt sich gegen dieses systematische Argument vorbringen, dass Situationen außerhalb der in § 37 KommunalwahlG NRW genannten Fälle denkbar sind, in denen ein Mandatsträger schlicht nicht für den Rat tragbar ist und aus diesem Grund auch keine Mitgliedschaftsrechte aus der GO NRW genießen soll. Die vorher diskutierte Systematik lässt bei Anerkennung einer solchen Kompetenz allerdings darauf schließen, dass diese nur in extremen Fällen bei Vorliegen eines qualifizierten wichtigen Grundes möglich sein kann. Dies könnte etwa der Fall sein bei wiederholten strafrechtlichen Verurteilungen.
Ob eine einmalige strafrechtliche Verurteilung wegen eines Körperverletzungsdelikts dafür ausreicht, müsste sodann im Einzelfall begutachtet werden. Im vorliegenden Sachverhalt ereignete sich das Delikt zumindest im engen Zusammenhang mit den Kommunalwahlen, so dass ein wichtiger Ausschlussgrund in diesem Sinne u.U. vorliegen könnte. Zu berücksichtigen ist zudem die Dauer einer Haftstrafe. Eine längere Haftstrafe führt im Ergebnis nämlich dazu, dass das Ratsmitglied seiner Mandatsarbeit zumindest nicht mehr vollkommen effektiv nachgehen kann. Zu beachten ist allerdings, dass der Ausschluss wirklich ultima ratio darstellen sollte. Der vollständige Ausschluss kommt somit  nur dann in Frage, wenn die in der GO NRW vorhandenen Mittel nicht mehr ausreichen, um der Situation Herr zu werden.
Prüfungsaufbau
Prüfungsmäßig zu verorten wäre der hier vorliegende Problempunkt im Übrigen bei der Frage, ob eine taugliche Ermächtigungsgrundlage vorliegt, die einem etwaigen Beschluss des Rates zugrunde liegt.
Ergebnis: Einiges ist vertretbar
Bei dieser Einschätzung der rechtlichen Lage in NRW handelt es sich um meine persönliche Ansicht. Der Beitrag soll nur zeigen, dass es in der mündlichen Prüfung (und auch den Klausuren) nicht darauf ankommt, die richtige Lösung zu finden. Wichtig ist es lediglich, mittels Argumenten eine interessengerechte Lösung aufzubereiten.

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