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Tom Stiebert

BVerfG: Minderheitenrecht und Opposition: Ein Überblick

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Das Bundesverfassungsgericht hat sich am 3.5.2016 auf Antrag der Fraktion „Die Linke“ mit der Frage der Minderheitenrechte der Opposition im Rahmen einer Großen Koalition (und damit einer kleinen Opposition) auseinandergesetzt (Az. 2 BvE 4/14). Viel wurde darüber bereits geschrieben – aus diesem Grund soll an dieser Stelle allein ein auf die Bedürfnisse von Studierenden angepasster umfassender Überblick über die wichtigsten Punkte und Gedanken des BVerfG gegeben werden.
I. Worum ging’s?
Das Grundgesetz hat bewusst für die Opposition eine Vielzahl von Rechten vorgesehen, mittels derer eine Kontrolle der Regierung möglich sein soll. Die knüpfen aber im Regelfall an ein Mindestquorum an, um weiterhin eine effektive Parlamentsarbeit zu ermöglichen. Im aktuellen Bundestag haben sämtliche Oppositionsfraktionen zusammen nur 127 von 630 Sitzen. Damit sind die Quoren der im Grundgesetz vorgesehenen Rechte (die das BVerfG konkret benennt – Rn. 4-17) nicht erfüllt. Regelungen sind aber sowohl im Grundgesetz selbst (Rn. 4-12) als auch in einfachen Gesetzen, insbesondere der GOBT (Rn- 12-17) enthalten. Die Fraktion „Die Linke“ begehrte mit einem Gesetzentwurf die Herabsetzung der einfachgesetztlichen Quoren. Dies wurde von der Bundestagsmehrheit abgelehnt. Dies sah die Fraktion für rechtswidrig an und betrieb daher ein Organstreitverfahren vor dem BVerfG.
II. Zulässigkeit
Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit in diesem Sinne liegt vor. Die Antragstellerin sieht durch die Ablehnung der Zuerkennung der begehrten Oppositionsrechte prozessstandschaftlich geltend gemachte verfassungsrechtlich verbürgte Rechte des Bundestages durch den Antragsgegner verletzt. Der Organstreit ist damit hier das statthafte Verfahren.
Hier lagen auch statthafte Antragsgegenstände im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG an, indem sie sich gegen konkrete rechtserhebliche Maßnahmen oder Unterlassungen des Antragsgegners wendet. Fraglich ist allein, ob sich der Antrag hier gegen ein bloßes Unterlassen richtet. Dies lehnt das BVerfG aber hier ab (Rn. 60):

Der Antragsgegner hat sich mit den in den abgelehnten Gesetzentwürfen begehrten Rechten inhaltlich befasst und jeweils einen ausdrücklich auf bestimmte Änderungen des Grundgesetzes (Antrag zu 1) oder einzelner Gesetze (Antrag zu 2) gerichteten Gesetzentwurf im parlamentarischen Verfahren abgelehnt. Da die nach inhaltlicher Befassung erfolgende Ablehnung des Gesetzentwurfs als qualifizierte Unterlassung dem als Maßnahme zu wertenden Erlass eines Gesetzes gleichsteht, stellt sie einen zulässigen Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren dar (vgl. BVerfGE  120, 82 <98 f.>).

Gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG wird auch eine Verletzung in eigenen Rechten geltend gemacht. Solche resultieren hier jedenfalls aus Art. 38 GG. Hier werden zudem die Rechte des Deutschen Bundestags (faktisch stellvertretend) geltend gemacht. Dass dieser dabei auch Gegner ist, ist unerheblich (Rn. 67). Konkret sind dies die parlamentarischen Kontrollrechte der Opposition, deren Verletzung gerügt wird.
III. Begründetheit
Die Anträge sind aber unbegründet. Weder besteht eine Pflicht zur Änderung der Quoren auf verfassungsrechtlicher Ebene (Rn. 83), noch auf einfachgesetzlicher Ebene (Rn. 113).
a) Keine Senkung der verfassungsrechtlichen Quoren für Opposition
Das Gericht legt dar:

Das Grundgesetz enthält zwar einen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts konkretisierten allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition (1.). Dieser Grundsatz umfasst jedoch kein Gebot spezifischer Oppositionsfraktionsrechte (2.). Unabhängig davon ist die Einführung spezifischer Oppositionsfraktionsrechte mit der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar (3.).

Zwar sind also – dies zeigen bereits die Regelungen des GG – Oppostionsrechte speziell geschützt, diese knüpfen aber nicht an Rechte für einzelne Oppositionsfraktionen an. Das Grundgesetz habe sich bewusst für die Einhaltung eines Quorums ausgesprochen und nicht per se den Oppositionsfraktionen Rechte zubilligen wollen (Rn. 92 und 93):

Außer der Grundentscheidung für eine punktuelle Durchbrechung des Mehrheitsprinzips in den Fällen, in denen die parlamentarische Minderheit bestimmte Maßnahmen gegen den Willen der Mehrheit durchzusetzen im Stande sein soll, ist ihnen jedoch zu entnehmen, dass Minderheitenrechte stets nur einer nach bestimmten Merkmalen qualifizierten Minderheit zur Verfügung stehen.
Das Grundgesetz hat sich dafür entschieden, die parlamentarischen Minderheitenrechte Abgeordneten, die bestimmte Quoren erfüllen, ohne Ansehung ihrer Zusammensetzung zur Verfügung zu stellen (vgl. BVerfGE 124, 78 <107>), mithin die Ausübbarkeit parlamentarischer Minderheitenrechte nicht auf oppositionelle Akteure – wie etwa die Oppositionsfraktionen – zu beschränken.

Im Gegenteil würden – so das BVerfG – entsprechende Rechte sogar gegen die Verfassung (Art. 38 GG) verstoßen, da die Rechte der Abgeordneten nunmehr ungleich wären (Rn. 95; 99):

Exklusiv den Oppositionsfraktionen zur Verfügung stehende Rechte – wie beispielhaft die Schaffung spezifischer Oppositionsrechte im Ausschuss in § 126a Abs. 1 Nr. 2 und 7 bis 10 GO-BT – stellen eine nicht zu rechtfertigende Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dar.
Die Zuweisung spezifischer Oppositionsrechte stellt eine Bevorzugung, mithin eine Ungleichbehandlung zugunsten der oppositionellen Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse gegenüber den die Regierung tragenden Abgeordneten und deren Zusammenschlüssen dar. Ein durchgreifender Rechtfertigungsgrund nach den genannten Maßstäben ist vorliegend weder vorgetragen noch ersichtlich.

b) Keine Senkung der verfassungsrechtlichen Quoren für alle
Auch eine generelle Quorenabsenkung wäre unzulässig.

Einer Absenkung der grundgesetzlich vorgegebenen Quoren eines Drittels (Art. 39 Abs. 3 Satz 3 GG) oder Viertels (Art. 23 Abs. 1a Satz 2, Art. 44 Abs. 1 Satz 1, Art. 45a Abs. 2 Satz 2 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) der Mitglieder des Bundestages für die Ausübung parlamentarischer Minderheitenrechte steht jedenfalls die bewusste Entscheidung des Verfassungsgebers für die bestehenden Quoren entgegen; diese Entscheidung ist auch vom Bundesverfassungsgericht zu respektieren.

Das Bundesverfassungsgericht stellt damit nicht nur fest, dass der Bundestag nicht verpflichtet ist, die Quoten zu senken, sondern dass dies sogar verfassungsrechtlich unzulässig sei. Die Quorenregelungen haben ebenso Verfassungsrang wie der Grundsatz effektiver Opposition. Ersterer kann aber nicht gegen letzteren aufgewogen werden. Beide Regelungen sind gleichbedeutend und von Verfassungsrang (Rn. 111; 114):

Die umstrittene Rechtsfigur verfassungswidrigen Verfassungsrechts vermag zur Lösung des Spannungsverhältnisses zwischen den Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte und dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ebenfalls nichts beizutragen. Die Rechtsfigur ist bereits deshalb problematisch, weil auf derselben Normebene keine Hierarchie auszumachen ist, die ein Kriterium dafür liefern könnte, welcher verfassungsrechtlichen Norm Vorrang zukommt. Das Grundgesetz kann nur als Einheit begriffen werden (vgl. BVerfGE 1, 14 <32>, stRspr; vgl. ferner nur Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995, Rn. 20 m.w.N.). Daraus folgt, dass auf der Ebene der Verfassung selbst ranghöhere und rangniedere Normen in dem Sinne, dass sie aneinander gemessen werden könnten, grundsätzlich nicht denkbar sind (vgl. BVerfGE 3, 225 <231 f.>).
Die verfassungsrechtliche Notwendigkeit einer Absenkung der grundgesetzlichen Quoren für die Ausübung der parlamentarischen Minderheitenrechte lässt sich schließlich auch nicht aus dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz effektiver Opposition ableiten. Die in den Text der Verfassung aufgenommenen Quoren stellen vielmehr die vom Verfassungsgeber und vom verfassungsändernden Gesetzgeber gewollte Konkretisierung des Grundsatzes dar.

c) Keine Senkung der einfachgesetzlichen Quoren
Auch hier widerspricht der Absenkung bereits die Wertentscheidung des Grundgesetzes, sofern das einfache Recht die Wertung des Grundgesetzes lediglich nachbildet (Rn. 120).
Aber auch darüberhinaus gilt nicht Gegenteiliges. Hier wäre jedenfalls, wie dargelegt, Art. 38 GG verletzt (Rn. 122).
Im Ergebnis war die Organstreitigkeit daher als unbegründet abzuweisen.
 
IV. Zusammenfassung
Das Urteil ist ob seiner Länge und ob seines Inhalts recht schwer zu verstehen, sodass sich hier auf die entscheidenden Fragen beschränkt wurde. Grundtenor des BVerfG ist, dass eine einseitige Regelung für die Opposition – deren Rechte grundrechtlichen Rang haben – gegen Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG verstößt und eine umfassende Regelung jedenfalls den Wertungen des Grundgesetzes widerspricht, das die Quoren bewusst vorgesehen hat. Den Oppositionsrechten darf diese Entscheidung, so das BVerfG, nicht geopfert werden. Beides hat Verfassungsrang und ist daher gleichrangig.

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Tom Stiebert

BVerfG: Überwachung eines Abgeordneten durch Verfassungsschutz im Regelfall unzulässig

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Das Bundesverfassungsgericht hat in einem jetzt veröffentlichten Beschluss des Zweiten Senats vom 17.09.2013 (2 BvR 2436/10; 2 BvE 6/08) entschieden, dass die Überwachung von Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch Verfassungsschutzbehörden einen Eingriff in das freie Mandat nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG darstellt und aus diesem Grund strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen unterliegt und einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt, bedarf.
Der Fall ist auch für das Examen von großer Bedeutung, da er sehr gut die Bedeutung des freien Mandats und die (sehr restriktiv auszulegende) Möglichkeit seiner Einschränkung zeigt.
I. Verfahrensgang
Das Bundesverfassungsgericht fasste hier zwei Verfahren zusammen. Zum einen eine Urteilsverfassungsbeschwerde eines Abgeordneten gegen ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Überwachung für rechtmäßig hielt (Beschluss vom 23. Juli 2010 – 20 F 8/10), zum anderen ein Organstreitverfahren der Fraktion „Die Linke“ gegen das Bundesministerium des Inneren bzw. gegen die Bundesregierung, da es diese – kurz gesagt – keine Einstellung der Überwachung angeordnet haben.
Beantragt wurde (hier gekürzt dargestellt):

1. Die Antragsgegnerin (BReg). und ihre Mitglieder sind verpflichtet, dafür zu sorgen, dass Abgeordnete des Deutschen Bundestages ihr Abgeordnetenmandat frei und unbeeinträchtigt durch Maßnahmen der Beobachtung durch das Bundesamt für Verfassungsschutz ausüben können.
2. BReg. und BMI haben, indem sie es unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung des Antragstellers zu 1. einzustellen, gegen Artikel 46 Absatz 1, Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes in Verbindung mit dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue verstoßen.
3. BReg. und BMI haben, indem sie es unterlassen haben, das Bundesamt für Verfassungsschutz anzuweisen, die Beobachtung von Angehörigen der Fraktion „Die Linke“ angehörender Bundestagsabgeordneter einzustellen, gegen den Grundsatz der Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages in Verbindung mit Artikel 46 Absatz 1, Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes verstoßen.

Dies Anträge wurden allesamt als unzulässig abgelehnt:

Der Antrag zu 1 ist bereits deshalb unstatthaft, weil mit ihm weder eine konkrete rechtserhebliche Maßnahme noch ein solches Unterlassen beanstandet wird.
Die Anträge zu 2 und 3 sind unzulässig, weil die Antragsteller jeweils aus unterschiedlichen Gründen nicht antragsbefugt sind.

Somit verbleibt allein die Verfassungsbeschwerde des Abgeordneten, mit der sich der nachfolgende Beitrag befassen wird.
II. Sachverhalt
Der Verfassungsbeschwerde, bzw. den vorausgehenden Urteilen der Verwaltungsgerichte, lag folgender Sachverhalt zugrunde:

Das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet einzelne Mitglieder des Deutschen Bundestages, die der Fraktion DIE LINKE angehören. Von den 53 Mitgliedern der Fraktion wurden in der 16. Legislaturperiode 27 durch das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet, darunter der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren. Dieser war ab Oktober 1999 Mitglied des Thüringer Landtags. Von Oktober 2005 bis September 2009 war er Mitglied des Deutschen Bundestages und der Fraktion DIE LINKE sowie deren stellvertretender Fraktionsvorsitzender. Seit Herbst 2009 ist er Vorsitzender der Fraktion DIE LINKE im Thüringer Landtag.
Nach den Feststellungen der Fachgerichte ist der Beschwerdeführer individuell nicht verdächtig, Bestrebungen gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung zu verfolgen. Seine Beobachtung wird ausschließlich mit seiner Mitgliedschaft und seinen Funktionen in der Partei DIE LINKE beziehungsweise zuvor der PDS und der Linkspartei.PDS begründet.

Zu diesem Sachverhalt entschied das Bundesverwaltungsgericht:

§ 8 Abs. 1 Satz 1 BVerfSchG decke die Erhebung von Informationen über den Beschwerdeführer mit den Mitteln der offenen Informationsbeschaffung, weil Anhaltspunkte dafür bestünden, dass die Partei DIE LINKE verfassungsfeindliche Bestrebungen verfolge, und die Informationserhebung auf den Beschwerdeführer als eines ihrer herausgehobenen Mitglieder erstreckt werden dürfe.

Hiergegen wandte sich der Beschwerdeführer mit seiner Verfassungsbeschwerde.
III. Entscheidung des BVerfG
Auf die Darstellung der Zulässigkeit wird hier, da an dieser Stelle keine Probleme auftraten, verzichtet. In der Klausur wäre dies selbstverständlich nicht möglich.
1. Prüfungsmaßstab
Überprüft wird vom BVerfG hier nur die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts durch das BVerwG; das BVerfG ist keine Superrevisionsinstanz. Insofern beschränkt sich die Prüfung hier auf das durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistete Recht.
2. Verletzung von Art. 38 GG
Das Bundesverfassungsgericht erkannte zunächst auf eine Verletzung des Rechts am freien Mandat, das durch Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG gewährleistet ist. Hierzu wurde dargelegt:

Das freie Mandat gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet die freie Willensbildung des Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen dem Abgeordneten und den Wählerinnen und Wählern (1.) sowie die Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle (2.). Dies gilt über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die Mitglieder der Volksvertretungen der Länder (3.). In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Verfassungsschutzbehörden sowie der damit verbundenen Sammlung und Speicherung personenbezogener Daten liegt ein Eingriff in diesen Gewährleistungsgehalt (4.).

Dabei wird klargestellt, dass der gesamte Kommunikationsprozess des Abgeordneten weitreichend geschützt ist und demnach eine Überwachung und Aufsicht unzulässig ist:

Der kommunikative Prozess, bei dem der Abgeordnete nicht nur Informationen weitergibt, sondern auch Informationen empfängt, ist vom Schutz des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst.
Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet in diesem Zusammenhang die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle und steht insoweit in engem Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.

Fraglich war an dieser Stelle nur, ob eine Überwachung auch dann bereits diese Freiheit verletzt, wenn sie nicht heimlich erfolgt, sondern sich auf eine Sammlung öffentlich zugänglicher Dokumente beschränkt. Dies wird vom BVerfG recht schnell bejaht. entscheidend sei hier die Stigmatisierung einer solchen Überwachung.

Die bloße Möglichkeit einer staatlichen Registrierung von Kontakten kann eine abschreckende Wirkung entfalten und schon im Vorfeld zu Kommunikationsstörungen und Verhaltensanpassungen führen.
Die Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes stellt schließlich auch deshalb einen Eingriff in die Freiheit des Abgeordnetenmandats dar, weil damit der im Grundgesetz vorgesehene typische Kontrollzusammenhang zwischen Legislative und Exekutive umgekehrt wird. Darin liegt eine Beeinträchtigung des normativen Status des Abgeordneten, ohne dass es dabei auf eine faktische Beeinflussung der parlamentarischen Willens- und Entscheidungsbildung ankäme.

Bereits der Überwachungsakt an sich ist damit ein Eingriff und eine Belastung. Konkrete Auswirkungen müssen sich hieraus gerade nicht ergeben.
3. Rechtfertigungsmöglichkeit
Gleichwohl ist eine Rechtfertigung eines solchen Eingriffs möglich; auch das Recht am freien Mandat besteht nicht schrankenlos. Das BVerfG stellt hierzu fest:

Der in der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes und der damit verbundenen Sammlung und Speicherung von Daten liegende Eingriff in das freie Mandat kann im Einzelfall im Interesse des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein (a), er unterliegt jedoch strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen (b) und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Anforderungen des Gesetzesvorbehalts genügt (c).

Eine hinreichende Rechtsgrundlage (Vorbehalt des Gesetzes; ggf. konkretisiert durch Art. 38 Abs. 3 GG) liegt in Form der Regelung des Bundesverfassungschutzgesetzes vor. Allerdings ist die Beobachtung im konkreten Fall unverhältnismäßig. Eine Rechtfertigung lässt sich nur mit dem Ziel des Schutzes der freiheitlich demokratischen Grundordnung herbeiführen. Dies wird zwar im konkreten Fall auch angeführt. Zwar wird erkannt, dass in der Partei „Die Linke“ entsprechende Strömungen existieren, der Beschwerdeführer gehört aber keiner solchen Strömung an:

Es bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür, dass das politische Verhalten des Beschwerdeführers als Abgeordneter von den gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichteten Anschauungen betreffenden Gruppierungen beeinflusst worden wäre. Von dem Beschwerdeführer selbst geht folglich auch unter Einbeziehung seines Verhältnisses zu der Partei DIE LINKE und den dort vorhandenen Strömungen kein relevanter Beitrag für eine Gefährdung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung aus. Im Übrigen könnte das Verhalten des Beschwerdeführers – insbesondere, ob er die radikalen Kräfte aktiv bekämpft – seine Beobachtung allenfalls dann rechtfertigen, wenn diesen Kräften bereits ein bestimmender Einfluss innerhalb der Partei zukäme. Dafür ist im fachgerichtlichen Verfahren nichts festgestellt.

Es ist damit ein eigener Beitrag erforderlich, der gegen die demokratische Ordnung gerichtet ist. Dies liegt hier nicht vor. Ein Unterlassen von Gegenmaßnahmen wäre nur dann relevant, wenn die Strömungen eine starke Bedeutung innerhalb der Partei haben. Auch dies scheidet hier aus.

Verfassungsrechtlich nicht haltbar ist nach den obigen Maßstäben die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die Tätigkeit des Beschwerdeführers sei dennoch objektiv geeignet, die verfassungsfeindlichen Bestrebungen zu unterstützen; gefährlich für die freiheitliche demokratische Grundordnung könnten auch Personen sein, die selbst auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stünden, jedoch bei objektiver Betrachtung durch ihre Tätigkeit verfassungsfeindliche Bestrebungen förderten, ohne dies zu erkennen oder als hinreichenden Grund anzusehen, einen aus anderen Beweggründen unterstützten Personenzusammenhang zu verlassen.

Insofern liegt eine nicht gerechtfertigte Verletzung des Rechts auf ein freies Mandat aus Art. 38 abs. 1 S. 2 GG vor.
Mögliche andere verletzte Grundrechte – Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 GG), das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie das Recht auf chancengleiche Teilnahme an Parlamentswahlen – wurden vom BVerfG nicht mehr geprüft. Es wird insbesondere das Verhältnis dieser Grundrechte zu Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht näher problematisiert. Hier wäre aber wohl von einer Subsidiarität auszugehen.
IV. Bewertung/ Examensrelevanz
Das Urteil überzeugt vollständig. Bereits dem Studenten in den Anfangssemestern ist das Verhältnismäßigkeitsprinzip wohlbekannt. Dass ein Eingriff in ein (Grund)recht ohne individuelles Verschulden oder ohne individuelle Fehler schwer zu rechtfertigen sein dürfte, sollte demnach jedem einleuchten.
Der Fall eignet sich, insbesondere auch durch den Umweg über das Organstreitverfahren, sehr gut für eine Examensklausur. Dort käme es dann auf eine saubere Prüfung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und der möglichen Rechtfertigungsgründe an. Hier bedarf es dann einer geordneten und stimmigen Argumentation. Berücksichtigt man dies, sollte der Fall in der Klausur gut lösbar sein.

/von
Tom Stiebert

Kein Wahlrecht für Menschenaffen…

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…die lto berichtetet kürzliche über eine kuriose Petition, die Menschenaffen das Wahlrecht erlauben sollte.
Auch wenn die Verneinung hier wenig überaschend war, so finden sich einige weitere interessante Probleme zum Wahlrecht:

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Dr. Christoph Werkmeister

BVerfG zum Wahlrecht für im Ausland lebende Deutsche

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Das BVerfG entschied heute einen äußerst examensrelevanten Problemkreis (Az. 2 BvC 1/11). Es ging in der Sache darum, ob im Ausland lebende Deutsche wahlberechtigt sind. Gemäß § 12 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes (BWG) in seiner gegenwärtigen Fassung sind solche Deutsche nur dann wahlberechtigt, wenn sie vor ihrem Fortzug in das Ausland mindestens drei Monate ununterbrochen in Deutschland gewohnt haben oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten. Diese Regelung erklärte das BVerfG für verfassungswidrig.
Historie
Das Sesshaftigkeitserfordernis hatte der Gesetzgeber in der Vergangenheit schrittweise gelockert. Die Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen setzte zunächst zusätzlich zum Erfordernis des früheren dreimonatigen Aufenthalts voraus, dass seit ihrem Fortzug nicht mehr als zehn Jahre verstrichen waren. Später verzichtete der Gesetzgeber auf diese Fortzugsfrist. Er blieb indes bei dem in Frage stehenden Dreimonatserfordernisses.
Entscheidung des BVerfG
Das BVerfG hat entschieden, dass die Ausgestaltung der Wahlberechtigung der Auslandsdeutschen durch § 12 Abs. 2 S. 1 BWG mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG unvereinbar und damit nichtig sei. Der Entscheidung des BVerfG liegen im Wesentlichen die folgenden Erwägungen zugrunde:

Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verbürgt die aktive und passive Wahlberechtigung aller Staatsbürger. Er ist im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit bei der Zulassung zur Wahl des Deutschen Bundestages zu verstehen. Daher bleibt dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng bemessener Spielraum für Beschränkungen. Differenzierungen können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind. Zu den möglichen Rechtfertigungsgründen zählt insbesondere das mit demokratischen Wahlen verfolgte Ziel, den Charakter der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes zu sichern. So kann ein Ausschluss vom aktiven Wahlrecht verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein, wenn bei einer bestimmten Personengruppe davon auszugehen ist, dass die Möglichkeit der Teilnahme am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in hinreichendem Maße besteht.
Nach diesen Maßstäben verletzt § 12 Abs. 2 S. 1 BWG den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Die Vorschrift bewirkt eine Ungleichbehandlung innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen, da sie diejenigen Auslandsdeutschen, die das Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland nicht erfüllen, das aktive Wahlrecht versagt. Diese Ungleichbehandlung ist nicht durch einen zureichenden Grund legitimiert. Es ist zwar verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber bei der Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl nicht voll verwirklicht, weil nach seiner Einschätzung die Fähigkeit, am politischen Willensbildungs- und Meinungsprozess mitzuwirken, ein Mindestmaß an persönlich und unmittelbar erworbener Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in Deutschland erfordert. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung allein an den früheren dreimonatigen Daueraufenthalt im Bundesgebiet verstößt aber gegen das Gebot den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Kommunikationsfunktion der Wahl zu einem schonenden Ausgleich zu bringen.
Zum einen kann das gesetzgeberische Ziel, die für die Wahlteilnahme vorauszusetzende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu sichern, allein mit dem Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts in Deutschland nicht erreicht werden. Denn danach ist einer nicht zu vernachlässigenden Zahl von Auslandsdeutschen die Teilnahme an der Wahl gestattet, die entweder eine solche Vertrautheit gar nicht erlangen konnten, weil sie zum Zeitpunkt ihres Aufenthalts in Deutschland aufgrund ihres Alters noch gar nicht die Reife und Einsichtsfähigkeit hierzu hatten, oder aber die Bundesrepublik Deutschland vor so langer Zeit verlassen haben, dass ihre seinerzeit erworbenen Erfahrungen den aktuellen politischen Verhältnissen nicht mehr entsprechen. Zudem ist das Erfordernis eines früheren dreimonatigen Aufenthalts zwar geeignet deutsche Staatsangehörige ohne jede weitere Beziehung zu Deutschland von der Wahlteilnahme auszuschließen zugleich bewirkt es aber, dass Deutsche an den Wahlen zum Deutschen Bundestag nicht teilnehmen können, die typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, wie z. B. Auslandsdeutsche, die als „Grenzgänger“ ihre Berufstätigkeit in Deutschland ausüben.
Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließlich auch nicht damit gerechtfertigt werden, dass andernfalls eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen oder eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur eintreten würde. Es lässt sich bereits nicht feststellen, dass durch die Anknüpfung an einen früheren dreimonatigen Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ eine gleichmäßige Verteilung der wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig gesichert wäre. Die Anknüpfung der Wahlberechtigung an einen vorherigen Aufenthalt im Bundesgebiet ist auch nicht erforderlich, um die Entstehung ungleichgroßer Wahlkreise zu verhindern, weil nicht ersichtlich ist, dass dieses Ziel mit anderen, weniger eingreifenden Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte.

Die Richterin Lübbe-Wolff gab hierzu ein abweichendes – in meinen Augen weniger überzeugendes – Sondervotum ab. Wer sich dafür interessiert, dem seien Rz. 65 ff. der Entscheidung im Volltext ans Herz gelegt. Insbesondere in anstehenden mündlichen Prüfungen ist mit der Problematik zu rechnen, so dass hierfür eine umfassende Recherche sinnvoll erscheint.

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Tom Stiebert

BVerfG: Verfassungswidrigkeit des Bundeswahlgesetzes

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Am gestrigen 25.07.2012 hat das BVerfG (2 BvF 3/11;- 2 BvR 2670/11; 2 BvE 9/11) (nicht zum ersten Mal) Regelungen des Bundeswahlgesetzes für verfassungswidrig erklärt.
Eine sehr gute Zusammenfassung des Urteils findet ihr in der Pressemitteilung des BVerfG, die auch die einzelnen Kritikpunkte am Gesetz gut darstellt.
Das Wahlrecht ist offensichtlich ein absoluter Dauerbrenner des BVerfG in den letzten Jahren, sodass wir zunächst nur kurz auf unsere Beiträge hierzu hinweisen wollen: siehe zuletzt hier, vgl. ferner  hier, hier, hier, hier und hier.
Viel Neues bringt die Entscheidung des BVerfG nicht, sondern wiederholt vielmehr die bekannten Grundlagen des Wahlrechts. Dennoch sollen einige zentrale Aussagen nachfolgend kurz dargestellt werden. Meist sind diese aber so technisch, dass sie sich für eine Prüfung in der Klausur wenig eignen. Auch in einer mündlichen Prüfung ist eher davon auszugehen, dass Grundsätze des Wahlrechts (Art. 38 GG) geprüft werden und nicht die mathematischen Besonderheiten.
Zentraler Ansatzpunkt der Prüfung ist (erneut) der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG). Das BVerfG formuliert den Obersatz wie folgt:

„Grundanforderungen an alle Wahlsysteme ergeben sich insbesondere aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit. Danach sind unabhängig von der jeweiligen Ausgestaltung des Wahlverfahrens alle Wähler bei der Art und Weise der Mandatszuteilung strikt gleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 11, 351 <360>; 95, 335 <369>). Die Stimme eines jeden Wahlberechtigten muss grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 369 f.>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>). Alle Wähler sollen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (BVerfGE 121, 266 <295>).“

Fraglich ist, ob diese Gleichheit im jetzigen System gewahrt ist.
1. Verstoß des § 6 Abs. 1 Satz 1 BWahlG gegen Art. 38 GG
Nach dieser Norm ergibt sich der Anteil der Sitze für jedes Bundeslandes anhand des Verhältnisses zur Gesamtzahl der Stimmen. Das Land wird damit in voneinander abgetrennte Wahlkörper unterteilt. Eine solche Unterteilung ist auch grundsätzlich zulässig. Ein Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl ergibt sich allerdings durch die Möglichkeit des negativen Stimmgewichts:

§ 6 Abs. 1 Satz 1 BWG verletzt die Grundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl sowie der Chancengleichheit der Parteien, soweit die Bildung der Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl den Effekt des negativen Stimmgewichts ermöglicht. Ein Sitzzuteilungsverfahren nach dem Verteilungsprinzip der Verhältniswahl darf solche Effekte nur in seltenen Ausnahmefällen herbeiführen.

Nachfolgend wird erklärt, was darunter im Einzelnen zu verstehen ist:

Ein Sitzzuteilungsverfahren, das ermöglicht, dass ein Zuwachs an Stimmen zu Mandatsverlusten führt, oder dass für den Wahlvorschlag einer Partei insgesamt mehr Mandate erzielt werden, wenn auf ihn selbst weniger oder auf einen konkurrierenden Vorschlag mehr Stimmen entfallen, widerspricht aber Sinn und Zweck einer demokratischen Wahl (vgl. BVerfGE 121, 266 <299 f.>)
Das in § 6 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 BWG geregelte Sitzzuteilungsverfahren kann infolge der Bildung der Ländersitzkontingente nach der Wählerzahl dazu führen, dass in bestimmten Konstellationen abgegebene Zweitstimmen für Landeslisten einer Partei insofern negativ wirken, als diese Partei in einem anderen Land Mandate verliert oder eine andere Partei Mandate gewinnt. Umgekehrt ist es auch möglich, dass die Nichtabgabe einer Wählerstimme der zu unterstützenden Partei dienlich ist. Dieser Effekt des negativen Stimmgewichts ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.

Aus diesem Grund verstößt diese Regelung gegen die Gleichheit der Wahl.
2. Verstoß des § 6 Abs. 2a BWahlG gegen Art. 38 GG
Eine schwer zu verstehende sehr technische Norm enthält § 6 Abs. 2a BWahlG. Diese neuaufgenommene Regelung sollte der Abmilderung von Ungleichheiten dienen und „Erfolgswertunterschiede unter den Landeslisten der Parteien, die aufgrund von Rundungsverlusten bei der Verteilung der Sitze in den 16 Sitzkontingenten entstehen“, durch die Vergabe weiterer Sitze (§ 6 Abs. 2a Satz 3 BWG) ausgleichen (vgl. BTDrucks 17/6290, S. 7 f., 15).
Vereinfacht gesagt summiert die Regelung „Bruchtteilssitze“ in den einzelnen Ländern auf und vergibt diese zusätzlich. Aufrundungsgewinne werden hingegen nicht entzogen. Dies führt zu einer ungleichen Gewichtung der Wählerstimmen.

Die Regelung identifiziert nur einseitig die Abrundungsverluste der Landeslisten einer Partei in den 16 Ländern, summiert diese bundesweit auf und vergibt, soweit sich dabei ganzzahlige Sitzanteile ergeben, hierfür zusätzliche Sitze. Aufrundungsgewinne der Landeslisten einer Partei lässt die Regelung außer Betracht. Dies hat zur Folge, dass bislang ohne Stimmerfolg gebliebene Stimmen zwar unter Umständen mandatswirksam werden, die vergleichsweise größere Erfolgskraft der bislang übergewichteten Stimmen jedoch unverändert bestehen bleibt.

3. Verstoß des § 6 Abs. 5 BWahlG gegen Art. 38 GG
Schließlich verstößt auch § 6 Abs. 2 BWahlG gegen die Gleichheit der Wahl, da er Überhangmandate weiterhin ohne Ausgleich ermöglicht. Das BVerfG erklärt diesen Fall wie folgt:

Der Gesetzgeber hat in § 6 Abs. 5 Satz 1 BWG klargestellt, dass die im jeweiligen Land in den Wahlkreisen errungenen Sitze einer Partei verbleiben. Wird das Ziel des Verhältnisausgleichs durch den Rechenschritt nach § 6 Abs. 4 Satz 1 BWG unvollständig erreicht, weil die Sitze, die einer Landesliste nach dem Verhältnis der Summen der Zweitstimmen zustehen, nicht ausreichen, um alle errungenen Wahlkreismandate abzuziehen, so erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze des Bundestages um die Unterschiedszahl (§ 6 Abs. 5 Satz 2 BWG); es entstehen Überhangmandate jenseits der proportionalen Sitzverteilung.

Eine generelle Unzulässigkeit von Überhangmandaten verneint das BVerfG, wenn es darlegt:

Diese Ungleichheit könne nur hingenommen werden, soweit sie notwendig sei, um das Anliegen der personalisierten Verhältniswahl zu verwirklichen; diese wolle zumindest für die Hälfte der Abgeordneten eine enge persönliche Bindung zu ihrem Wahlkreis gewährleisten (vgl. BVerfGE 7, 63 <74>; 16, 130 <139 f.>; 79, 169 <171>; 95, 335 <358>).

Das Anfallen von Überhangmandaten kann also gerechtfertigt sein, wenn es bei dem aktuellen Wahlrechtskonzept zwingend ist.

Die durch die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten bewirkte ungleiche Gewichtung der Wählerstimmen ist durch die verfassungslegitime Zielsetzung der personalisierten Verhältniswahl, dem Wähler im Rahmen einer Verhältniswahl die Wahl von Persönlichkeiten zu ermöglichen, grundsätzlich gerechtfertigt. Der insoweit bestehende Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers wird allerdings durch den Grundcharakter der Bundestagswahl als eine Verhältniswahl begrenzt.

Diesbezüglich müssen allerdings Grenzen bestehen:

Das Erfordernis eines föderalen Proporzes zwischen den Landeslisten einer Partei untereinander rechtfertigt die ausgleichslose Zuteilung von Überhangmandaten nicht.
Die mit der ausgleichslosen Zuteilung von Überhangmandaten verbundene Differenzierung des Erfolgswertes der Wählerstimmen kann jedoch in begrenztem Umfang durch das besondere Anliegen einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl gerechtfertigt werden.

Wie hoch dieser Umfang ist, kann aus dem Gesetz nicht klar hergeleitet werden, sondern ist eine eigene Entscheidung des Gerichtes, wie es auch selbst zugibt:

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Anliegen möglichst proportionaler Abbildung des Zweitstimmenergebnisses im Bundestag und dem mit der Personenwahl verbundenen Belang uneingeschränkten Erhalts von Wahlkreismandaten dann nicht mehr für gewahrt an, wenn die Zahl der Überhangmandate etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten überschreitet. Diese Größenordnung entspricht der vom Senat im Urteil vom 10. April 1997 gebilligten Quote von 16 Überhangmandaten bei einer regulären Abgeordnetenzahl von 656 […]

Der Senat ist sich bewusst, dass die Zahl von 15 Überhangmandaten als Akt richterlicher Normkonkretisierung nicht vollständig begründet werden kann.

Jedenfalls die jetzige Regelung, die einen unbegrenzten Anfall von Überhangmandaten ermöglicht, ist damit verfassungswidrig.
4. Fazit
Zumindest die Anknüpfung an Art. 38 GG sollte jedem Studenten bekannt sein. Ebenso sollte das Problem des negativen Stimmgewichts und der Überhangmandate zumindest bekannt sein und ansatzweise erklärt werden können. Gerade beim negativen Stimmgewicht kann allerdings nicht erwartet werden, dass die mathematischen Probleme bekannt sind.
Nicht beherrscht werden muss die Frage der Zusatzmandate, da dieser Regelung eine komplizierte mathematische Berechnung zugrundezulegen ist, die nicht abgeprüft werden kann (judex non calculat).
 
5. Möglichkeit eines verfassungskonformen Systems
Abschließend soll kurz dargestellt werden, wie ein verfassungsgemäßes Wahlrecht aussehen könnte.
a) Beseitigung negatives Stimmgewicht
Das negative Stimmgewicht beruht auf dem Verhältnis der unterschiedlichen Listen in den einzelnen Bundesländern. Es könnte damit beseitigt werden, wenn eine einheitliche Bundesliste eingeführt würde. Erst- und Zweitstimme könnten dann beibehalten werden.
Ebenso wäre es möglich, die Sitzvergabe der einzelnen Länder nicht mehr an die Anzahl der abgegebenen Stimmen zu koppeln, sondern als ausschlaggebendes Kriterium die Anzahl der Wahlberechtigten festzulegen. Dies bestätigt das BVerfG ausdrücklich:

Von Verfassungs wegen ist der Gesetzgeber nicht daran gehindert, diesen Ursachenzusammenhang innerhalb des von ihm geschaffenen Wahlsystems zu unterbinden, indem er zur Bemessung der Ländersitzkontingente statt der Wählerzahl die Zahl der Bevölkerung oder der Wahlberechtigten heranzieht. Denn jede vom Wahlverhalten der Wahlberechtigten nicht beeinflusste Größe als Grundlage der Bestimmung der Ländersitzkontingente würde den Effekt des negativen Stimmgewichts bei der Sitzzuteilung vermeiden.

Die daraus resultierende Erfolgsungleichheit der Stimmen in den einzelnen Ländern, scheint das BVerfG hinzunehmen.
b) Beseitigung der Überhangmandate
Eine generelle Beseitigung der Überhangmandate ist nicht erforderlich. Vielmehr genügt es, anderen Parteien entsprechende Ausgleichsmandate zuzuweisen (wie bspw. im Landtag von NRW). Dies hätte dann zwar zur Folge, dass der Bundestag im Zweifel stark aufgebläht würde, die Gleichheit der Wahl wäre aber gewahrt. Dies könnte auch erst ab einer Mindestanzahl von Überhangmandaten erfolgen.
c) Extrempositionen
Neben diesen milden Positionen, die das personalisierte Verhältniswahlrecht beibehalten, sind auch Extrempositionen denkbar. So könnte auch die Erst- bzw. Zweitstimme abgeschafft werden. Würde die Erststimme abgeschafft, liefe dies auf ein reines Verhältniswahlrecht hinaus. Dies könnte sowohl bundeseinheitlich als auch in den einzelnen Ländern separat erfolgen. In dem zweiten Fall müsste allerdings wieder die Gefahr des negativen Stimmgewichts gebannt werden (s.o.).
Als Extremposition ist wohl auch ein reines Mehrheitswahlrecht denkbar. Zwar liefe das auf eine starke Erfolgswertungleichheit der Stimmen hinaus, diese wäre aber systemimmanent. Insofern würde für die Ungleichheit wohl ein sachlicher Grund bestehen, handelt es sich beim Mehrheitswahlrecht doch um ein weltweit anerkanntes Wahlsystem, dem nicht die demokratische Legitimation abgesprochen werden kann.

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Dr. Christoph Werkmeister

Ex-Verfassungsrichter Papier zur Fünf-Prozent-Hürde bei Wahlen

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Beck-aktuell berichtet über Äußerungen des früheren Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier. Der Jurist sprach sich in diesem Kontext gegen die Forderung seines Vorgängers Roman Herzog aus, die Fünf-Prozent-Hürde bei Wahlen zu verschärfen.

Wir stellen in Deutschland seit längerem eine verbreitete Politikverdrossenheit fest», sagte Papier. Auch wenn der Name der Piratenpartei «nicht gerade auf Ernsthaftigkeit hindeutet», sei es «eine durchaus gesunde Entwicklung, wenn neue Parteien dazukommen und andere ausscheiden», sagte Papier. Die Piraten seien eine politische Partei im rechtlichen Sinne, die sich eines starken Zulaufs an Wählern erfreue. Das Recht schreibe nicht vor, wie komplex und umfangreich ein Parteiprogramm sein müsse – über die Güte eines Parteiprogramms entscheide der Wähler. Aber: «Eine Partei, die langfristig Erfolg haben will, wird um eine tragfähige Programmatik nicht herumkommen», sagte Papier, der inzwischen Staatsrecht an der Münchner Universität lehrt. «Eine Partei, die nur vom Protestpotenzial lebt, wird nicht von Dauer sein.

Über die verfassungsrechtlichen Grundsätze der Fünf-Prozent-Klausel im Wahlrecht haben wir bereits mehrfach in verschiedensten Zusammenhängen berichtet. Da das Thema durch die Entwicklung der Piratenpartei und die kürzliche Stellungnahme von Papier wieder an Aktualität gewinnt, sei deshalb – insbesondere mit Blick auf anstehende mündliche Prüfungen – auf die einschlägigen Beitrage verwiesen (siehe hier und hier).

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Tom Stiebert

Rechtmäßigkeit der Ausnahme von Fünfprozenthürde für SSW?

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Am gestrigen Sonntag fand die Landtagswahl in Schleswig-Holstein statt, die gegenüber anderen Land- und Bundestagswahlen die Besonderheit aufweist, dass eine teilnehmende Partei – der SSW – nach § 3 Abs. 1 S. 2 SchlHWahlG von der Fünfprozenthürde ausgenommen ist. Dies ist bei der aktuellen Wahl insbesondere deshalb bedeutsam, weil der SSW mit 4,5% knapp die Fünfprozenthürde verfehlte, durch diese Ausnahmeregelung aber die Möglichkeit hat, dennoch drei Abgeordnete zu entsenden, die möglicherweise gemeinsam mit SPD und B90/Grünen die Regierung bilden könnten.
Der Beitrag möchte dies zum Anlass nehmen, den Hintergrund dieser Regelung aufzuzeigen und dessen verfassungsrechtliche Rechtfertigung zu hinterfragen.
I. Entwicklung des Minderheitenwahlrechts
In Deutschland sind vier nationale Minderheiten anerkannt: die Dänen (die im SSW vereint sind), die Friesen, die Sorben und die Sinti und Roma. Wer als nationale Minderheit angesehen wird, ergibt sich aus dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten i.V.m. der Ratifizierung durch die jeweiligen Staaten. Wahlrechtlich genießen diese Minderheiten in Deutschland besonderen Schutz – sowohl in einigen Ländern durch die Ausnahme von der Fünfprozentklausel (bspw. die Sorben in Brandenburg, nicht aber in Sachsen) als auch auf Bundesebene durch die Regelung in § 6 Abs. 6 Satz 2 BWahlG. Alle gezeigten nationalen Minderheiten könnten damit – sofern sie auf Bundesebene antreten und ausreichend Stimmen für ein Mandat erhalten – Abgeordnete in den deutschen Bundestag entsenden.
Der Schutz der Dänen in SSW hat historische Gründe und geht auf eine Vereinbarung von 1955 zurück (Kopenhagener Erklärung) nach der der deutschen und der dänischen Minderheit wechselseitig Minderheitenrechte zugesprochen wurden.
II. Verfassungsrechtliche Hintergründe
Das Minderheitenwahlrecht muss verfassungsrechtlich zulässig sein. Zum Wahlrecht sind in letzter Zeit einige wichtige Urteile ergangen (hier, hier und hier sowie hier), die sich meist mit der Frage der Zulässigkeit einer Fünfprozentklausel, bzw. mit der Einteilung von Wahlkreisen und Überhangmandaten befassen.
Ging es bei den Urteilen zur Fünfprozentklausel allerdings um die Frage, ob die Mindestgrenze von fünf Prozent verfassungsrechtlich zulässig ist (was bekanntermaßen bei der Europawahl sowie bei Kommunalwahlen im Gegensatz zu Bundes- und Landtagswahlen nicht der Fall ist), geht es hier um das genaue Gegenteil, nämlich um die Frage, ob die Ausnahme von der Fünfprozenthürde für eine Partei (den SSW) nicht eine unzulässige Besserstellung gegenüber den anderen Parteien ist, insbesondere gegenüber denjenigen, die diese Hürde nicht überspringen.
Anknüpfungspunkt für eine Wahlrechtsprüfung nach dem Grundgesetz wäre Art. 38 GG, nach der schleswig-holsteinischen Landesverfassung wäre es Art. 3 Abs. 1 Verf SH. Nach beiden Regelungen muss eine Wahl gleich sein – dies umfasst sowohl den Zählwert der Stimme als auch ihren Erfolgswert. Beim Vorliegen einer Fünfprozenthürde differiert der Erfolgswert zwischen denjenigen Stimmen für eine Partei über dieser Hürde gegenüber den Parteien unter dieser Hürde. Eine solche Unterscheidung kann aber durch zu erwartende schwerwiegende Funktionsstörungen im Parlamant  gerechtfertigt sein.
Bei der schleswig-holsteinischen Regelungen ist zwar der Erfolgswert der Stimmen zwischen SSW und den anderen im Landtag vertretenen Parteien identisch, nicht aber zwischen SSW und anderen Parteien unterhalb der Fünfprozenthürde. Auch diese Ungleichbehandlung bedarf einer Rechtfertigung – also eines zwingenden sachlichen Grundes. Zudem muss der Eingriff geeignet und erforderlich sein.
Hier könnte ein sachlicher Grund in Form des Minderheitenschutzes bestehen. Ein solcher Grund ist nach dem oben Gezeigten grundsätzlich anzuerkennen, bedürfen doch die Minderheiten zur Durchsetzung ihrer Interessen prinzipiell eines besonderen Schutzes. Der Eingriff wäre dann auch geeignet und erforderlich um die Interessen dieser Minderheit durchzusetzen.
III. Grenzen im Einzelfall
Spezielle Regelungen für nationale Minderheiten sind im Wahlrecht somit grundsätzlich zulässig. Fraglich ist aber, ob der SSW sich tatsächlich auf diese (noch) berufen kann. Dies wäre dann ausgeschlossen, wenn sein Auftreten nicht mehr vom sachlichen Grund des Minderheitenschutzes erfasst wäre.
Der SSW tritt als Partei in ganz Schleswig-Holstein an; Zweitstimmen erhät er auch aus Gebieten, in denen es keine dänische Minderheit gibt. Lediglich Direktkandidaten stellt er nur in Gebieten mit einer eigenen Minderheit. Zudem richtet sich die Politik auch an sämtliche Bürger Schleswig-Holsteins, nicht allein an die dänische Minderheit. Dies wird insbesondere dadurch verdeutlicht, dass möglicherweise eine Regierungsbeteiligung des SSW in Betracht kommt, die sich notwendigerweise auf das gesamte Schlesig-Holstein erstreckt. Dies zeigt, dass es zumindest fraglich ist, ob der SSW bei der bestehenden Regelung als Minderheitenpartei anzusehen ist.
Dieses Problem ergab sich durch eine Änderung des Wahlsystems in Schleswig-Holstein im Jahr 2000 und die Einführung von Erst- und Zweitstimmen. Diese Änderung und das Auftreten des SSW im politischen Betrieb lässt Zweifel aufkommen, ob er tatsächlich noch als Minderheitenpartei priviligiert werden sollte.
Möglichkeiten für eine zweifellos verfassungskonforme Ausgestaltung des Wahlrechts würden unproblematisch bestehen – hierzu müsste nicht einmal auf die Fünfprozenthürde verzichtet werden. Ein Vorbild könnten hier die Wahl zum ersten gesamtdeutschen Bundestag 1990 sein, bei der zwar nicht auf die Fünfprozenthürde verzichtet wurde, diese galt aber zum Schutz der „ostdeutschen Minderheit“ eigenständig in den neuen Bundesländern. Eine vergleichbare Regelung wäre auch in Schleswig-Holstein möglich: Der SSW tritt nur in denjenigen Wahlkreisen an, in denen eine dänische Minderheit tatsächlich besteht (also in Schleswig) – überschreitet er hier die Fünfprozenthürde, darf er dann auch die entsprechende Anzahl Abgeordnete entsenden.
IV. Was sagt die Rechtsprechung?
Auch die Rechtsprechung hatte sich in der Vergangenheit mit der Frage der Verfassungswidrigkeit zu befassen: Das OVG Schleswig-Holstein hielt eine solche für möglich und legte eine entsprechende Frage dem BVerfG 2005 vor (2 KN 2/04).

1. Dem SSW kann die Bedeutung als Minderheitenpartei nur dort beigemessen werden, wo er sie auch tatsächlich besitzt. Eine darüber hinausreichende Privilegierung wegen der Eigenschaft als Minderheitenpartei verhält sich im Wahlwettbewerb, anders als die Bedeutung einer Partei wegen Ihres Erfolges in der Mehrheits- oder Verhältniswahl, nicht neutral.

2. Eine Ausdehnung der Privilegierung des Südschleswigschen Wählerverbandes (SSW) als Partei der dänischen bzw  friesischen Minderheit auf den Landesteil Holstein ist nicht erforderlich.
Das Bundesverfassungsgericht (2 BvL 18/02) lehnte dies aber bereits aufgrund der Unzulässigkeit der Vorlage ab. Es legte hierzu dar:

Das Gericht muss daher seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der Norm näher begründen und sich jedenfalls mit nahe liegenden tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten auseinander setzen.

Gleichfalls blieb aber auch offen, ob eine Verfassungswidrigkeit nicht doch vorlag. Dies wird an folgendem Leitsatz deutlich:

Es ist zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei § 3 Abs. 1 S. 2 SchlHWahlG (Ausnahme von der 5-%-Klausel für Parteien der dänischen Minderheit) nach Einführung des Zwei-Stimmen-Wahlrechts gegeben sind.

Die Frage der Verfassungswidrigkeit ist damit noch nicht eindeutig entschieden.
V. Ausblick und Examensrelevanz
Ob erneut eine Überprüfung der Regelung erfolgen wird, hängt insbesondere von der politischen Entwicklung in Schleswig-Holstein ab. Jeder, der in den nächsten Tagen und Wochen die mündliche Prüfung absolviert, sollte sich auf jeden Fall mit den Grundsätzen des Wahlrechts und auch mit den oben verlinkten Entscheidungen befassen – hier auf Lücke zu setzen, wäre sehr leichtsinnig.

 

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Tom Stiebert

BVerfG: Probleme der Gleichheit der Wahl bei Wahlkreiseinteilung

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Staatsrechtliche Urteile sind rar gesät; umso mehr sollte man zumindest die Grundsätze der aktuellen Rechtsprechung aus diesem Themenkomplex verinnerlicht haben. Ein wichtiges Urteil aus diesem Bereich ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts v. 31.01.2012 (2 BvC 3/11), das eine sehr gute Wiederholung der Grundsätze zur Gleichheit der Wahl ermöglicht.
Sachverhalt
Der Beschwerdeführer wendete sich hier gegen die Gültigkeit der Wahl zum 17. Deutschen Bundestag. Moniert wurde dabei, dass die Wahl deshalb rechtswidrig sei, weil die Einteilung des Wahlgebiets d.h. der jeweiligen Wahlkreise) fehlerhaft war. Dieser Fehler resultierte daraus, dass bei Festlegung der Wahlgebiete zwar die Einwohnerzahl berücksichtigt wurde, hierbei allerdings auf die Gesamtbevölkerung (also auch Minderjährige) abgestellt wurde und nicht allein auf die Zahl der Wahlberechtigten. Hieraus resultiere eine Verletzung der Gleichheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG).
Prozessuale Einkleidung
Prozessual handelt es sich hier um eine sog. Wahlprüfungsbeschwerde, die gemäß Art. 41 Abs. 2 i.V.m. Art. 93. Abs. 1 Nr. 5 GG beim BVerfG einzulegen ist. Spezielle Vorschriften hierzu finden sich zudem in § 13 Abs. 1 Nr. 5 und 48 BVerfGG.
Vorrangig vor einem solchen Wahlprüfungsverfahren ist zunächst die Wahlprüfung durch den Deutschen Bundestag (Art. 41 Abs. 1 GG), die durch einen Einspruch gegen die Wahl (vgl. § 2 WahlPrG) initiiert wird. Nur wenn diese negativ ist, ist der Gang zum Bundesverfassungsgericht zulässig. Zu wahren ist zudem eine Zweimonatsfrist nach der Entscheidung des Bundestages (§ 48 Abs. 1 BVerfGG).
Alle diese Voraussetzungen erschließen sich aber unproblematisch aus dem Gesetz.
Materielle Fragen
Bedeutsam sind die materiellen Fragen. Die Wahlprüfungsbeschwerde wäre dann begründet, wenn in mandatsrelevanter Weise gegen Wahlrechtsgrundsätze verstoßen wurde. Dabei muss auch die Rechtmäßigkeit der jeweiligen Normen überprüft werden. Hier steht eine Verletzung der durch Art 38 GG gewährleisteten Gleichheit der Wahl im Raum. Diese könnte daraus resultieren, dass in Kreisen mit einem hohen Minderjährigenanteil weniger Wahlberechtigte notwendig sind, um einen Kandidaten zu wählen, als in Kreisen mit einem niedrigen Minderjährigenanteil (und damit mehr Wahlberechtigten).
a) Allgemeine Grundsätze der Wahlkreiseinteilung
Um die Gleichheit der Wahl zu wahren, ist:

„Die gleiche Größe der Wahlkreise im geltenden Wahlsystem sowohl für den einzelnen Wahlkreis als auch berechnet auf die Bevölkerungsdichte jedes Landes Bedingung der Wahlgleichheit (vgl. BVerfGE 95, 335 <363>). Diese muss nicht nur zwischen den Ländern, sondern auch im Vergleich aller Wahlkreise untereinander gewährleistet sein“

Allerdings muss der Gesetzgeber nur gleiche Chancen schaffen; nicht berücksichtigt werden muss hingegen eine unterschiedliche wahlbeteiligung oder die unterschiedlich hohe Anzahl von ungültigen Stimmen. Lediglich der rahmen muss faktisch für eine Gleichheit sorgen (vgl. BVerfGE 95, 335, 363).
Zu beachten ist auch, dass eine absolute Gleichheit nicht erreicht werden kann. Nicht jeder Wahlkreis kann die exakte Anzahl von Einwohnern umfassen.

„Insbesondere bei der Einteilung des Wahlgebietes in gleich große Wahlkreise steht dem Gesetzgeber ein gewisser Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zu (vgl. BVerfGE 95, 335 <364>).
Bei der Einschätzung der die Grundlage der Gestaltungsentscheidungen bildenden tatsächlichen Gegebenheiten steht dem Gesetzgeber ein Spielraum bereits deshalb zu, weil sich der Grundsatz der Wahlgleichheit bei der Wahlkreiseinteilung nur näherungsweise verwirklichen lässt. So sind bei der Verteilung der Wahlkreise auf die Länder entsprechend ihren Bevölkerungsanteilen Abbildungsunschärfen hinzunehmen. Auch ist die Bevölkerungsverteilung einem steten Wandel unterworfen (vgl. BVerfGE 16, 130 <141>)“

Aus diesem Grund ist es zulässig, die Wahlkreisgrenzen weitestgehend mit historisch gewachsenen Grenzen, bspw. von Landkreisen etc. zu synchronisieren.
Eine Neuanpassung ist nur dann geboten, wenn tatsächlich eine signifikante Abweichung vom Durchschnitt vorliegt. In § 3 Abs. 1 Nr. 3  BWahlG enthält das Bundeswahlgesetz hierzu eine Toleranzklausel.
b) Berücksichtigung von Minderjährigen
Der gesetzgeber hat damit einen vergleichsweise geringen Entscheidungsspielraum, in dem er die Wahlkreise festlegt. Hier kommt das Bundesverfassungsgericht, nach dieser eher allgemein gehaltenen Darstellung, zum entscheidenden Punkt, wenn es darlegt:

„Die in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Wahlrechtsgleichheit gebietet im Grundsatz eine Einteilung der Wahlkreise auf der Grundlage der Zahl nur der Wahlberechtigten.“

Die Gleichheit knüpft gerade an den Wähler (bzw. zumindest potentiellen Wähler) nicht aber an die Gesamtbevölkerung an. Nur und gerade diese sind maßgeblich. Im Grundsatz ist damit bei der Wahlkreiseinteilung auf die Wahlbevölkerung abzustellen.
Allerdings will das Bundesverfassungsgericht hiervon eine Ausnahme zulassen:

„Die Wahlrechtsgleichheit wird allerdings auch bei Heranziehung der deutschen Wohnbevölkerung als Bemessungsgrundlage nicht beeinträchtigt, solange sich der Anteil der Minderjährigen an der deutschen Bevölkerung regional nur unerheblich unterscheidet.“

Angewendet werden kann hierzu auch die Toleranzgrenze aus § 3 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG. Selbst wenn, im Einzelfall, über die Grenzen des § 3 BWahlG hinausreichende Unterschiede auftreten, so sind diese dem gesetzgeber nicht anzulasten, hat dieser bei der festlegung der wahlkreisgrenzen doch keine Fehler begangen, insbesondere weil an der annahme einer nahezu gleichmäßigen Verteilung der Minderjährigen bis dato kein Zweifel geäußert wurde.
Dennoch schreibt das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber eine Anpassungspflicht der wahlkreise ins Stammbuch:

„Der Gesetzgeber ist jedoch gehalten, bei der Wahlkreiseinteilung künftig den Anteil der Minderjährigen an der Bevölkerung zu berücksichtigen. Er hat dabei sowohl die Werte in den Ländern als auch im Vergleich zwischen den einzelnen Wahlkreisen einschließlich der Tendenzen bei der Bevölkerungsentwicklung in den Blick zu nehmen. Sollte die Entwicklung zu einer erheblichen Ungleichverteilung zwischen den Ländern führen, wird der Gesetzgeber zu prüfen haben, ob er die Maßstabsnorm des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWG ändert.“

Fazit/Examensrelevanz
Das Urteil ist offensichtlich vom Wille des Bundesverfassungsgerichts getragen, die Wirksamkeit der Wahl bestehen zu lassen, auch wenn im Einzelfall eine Verletzung von Art. 38 GG in Betracht kommt. Im konkreten Fall ist dieses pragmatische Denken wohl auch richtig; die juristische Begründung ist dennoch aber eher schwach. In der zukunft wird das Bundesverfassungsgericht einen solchen Verstoß wohl aber nicht mehr durchgehen lassen, wie der deutliche Hinweis an den Gesetzgeber am Ende zeigt.
Für das Examen interessant ist insbesondere die Darstellung der Wahlrechtsgrundsätze und ihre Berücksichtigung beim Zuschnitt der Wahlkreise. Folgende Punkte sollten hierzu beherrscht werden:

  • Aus Art. 38 GG resultiert der Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Dieser ist auch beim Zuschnitt der Wahlkreise zu beachten.
  • Eine absolute Gleichheit kann nicht erreicht werden, so dass dem gesetzgeber ein spielraum zusteht. Orientierungspunkte sind hierbei insbesondere historisch gewachsene Grenzen, die Kontinuität von Wahlkreisen und die territoriale Verankerung.
  • Maßgeblich zur Ermittlung der Gleichheit ist allein die wahlberechtigte Bevölkerung.
  • Das Abstellen auf die Gesamtbevölkerung kann aber dann zulässig sein, wenn keine signifikanten statistischen Unterschiede der Verteilung vorliegen. Zurückgegriffen werden kann hierfür auf die Grundsätze aus § 3 Abs. 1 BwahlG.
  • Selbst wenn aber in der Vergangenheit entsprechende Unterschiede auftraten, so war die Wahl nicht rechtswidrig. Vielmehr st der Gesetzgeber bei der Einteilung der wahlkreise von einer Gleichverteilung der Minderjährigen ausgegangen. Es gab für ihn auch keinen Anlass, dies anzuzweifeln.
  • Für die Zukunft sind die Wahlkreise dann aber entsprechend anzupassen.

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Dr. Christoph Werkmeister

VerfGH RLP zur Zulässigkeit von Zählsoftware bei Wahlen

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Der rheinlandpfälzische Verfassungsgerichtshof hatte mit Beschluss vom 20.05.2011 (Az. VGH B 4/11) über die wahlrechtliche Zulässigkeit des Einsatzes von computergesteuerten Zählsystemen zu entscheiden. Die Entscheidung behandelte naturgemäß nur landesspezifisches Verfassungsrecht. Gleichwohl sind die vom Gericht angestellten Erwägungen mutatis mutandis auf Bundeswahlen übertragbar. Da die Entscheidung in der aktuellen Ausgabe der NVWZ abgedruckt war und eine bislang noch nicht vom BVerfG entschiedene Problematik behandelt, erscheint es gut denkbar, dass sich ein Klausurersteller für das erste Staatsexamen sich von dieser landesverfassungsrechtlichen Entscheidung inspirieren lässt.
Sachverhalt (verkürzt)
Es fand am 07.06.2009 eine Stadtratswahl in Frankenthal statt, bei der zur Abgabe der Stimmen Stimmzettel in Papierform und Wahlurnen verwendet wurden. Zur Erfassung und Zählung der abgegebenen Stimmen verlas ein Wahlhelfer nach Entnahme der Stimmzettel aus der Wahlurne am Ende des Wahltags unter Aufsicht die auf dem jeweiligen Stimmzettel abgegebenen Stimmen, während ein anderer Wahlhelfer unter Aufsicht die verlesene Stimmenzahl in einen Computer eingab, in dem ein Stimmzählrogramm installiert war. Das Programm ordnete die Wählerstimmen entsprechend der manuellen Eingabe jeweils dem Wahlvorschlag und dem Bewerber zu. Darüber hinaus sollte es auch sicherstellen, dass entsprechend der gesetzlichen landesrechtlichen Regelungen nicht mehr als drei Stimmen pro Bewerber berücksichtigt werden. Hierbei zeigte das Programm die auf einem Stimmzettel für einen Bewerber abgegebenen Stimmen und die für diesen Bewerber berücksichtigten Stimmen in unterschiedlichen Farben auf dem Bildschirm des Computers an.
Ein wahlberechtigter Gemeindebürger erhob nach der öffentlichen Bekanntgabe des Wahlergebnisses Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl. Er bezweifelte die Richtigkeit der Stimmenauszählung und hielt sie auch insoweit für rechtswidrig, als sie nicht für jedermann überprüfbar gewesen sei.
Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl
Nach Urteil des BVerfG vom 3. März 2009 (Az. 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07) gebietet der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 i.V.m. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen soweit nicht andere verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen (sog. Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl).
Jeder Bürger muss die zentralen Schritte der Wahl ohne besondere technische Vorkenntnisse zuverlässig nachvollziehen können. Ein Wahlverfahren, in dem der Wähler nicht zuverlässig nachvollziehen kann, ob seine Stimme unverfälscht erfasst und in die Ermittlung des Wahlergebnisses einbezogen wird und wie die insgesamt abgegebenen Stimmen zugeordnet und gezählt werden, schließt zentrale Verfahrensbestandteile der Wahl von der öffentlichen Kontrolle aus und genügt daher nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen (vgl. BVerfGE 123, 39)
Das Gericht kam zu dem Ergebnis, dass der Einsatz der o.g. Software nicht gegen den Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl verstößt. Bei „echten“ rechnergesteuerten Wahlgeräten erfolgen die Abgabe und Zählung der Stimmen im Gegensatz zum hier skizzierten Fall ohne Stimmzettel und Wahlurnen. Die Stimmen der Wähler werden in solch einem Fall elektronisch erfasst und das Wahlergebnis elektronisch ermittelt. Solche Wahlgeräte sind nach der Rechtsprechung des BVerfG vor allem im Hinblick auf ihre Manipulierbarkeit und Fehleranfälligkeit nur unter sehr engen Voraussetzungen verfassungsrechtlich zulässig.
Manipulierbarkeit und Fehleranfälligkeit bestehen nach Auffassung des rheinlandpfälzischen Gerichts bei dem Einsatz von Computern, die allein zur Zählung der Stimmen bei der Verwendung von Stimmzetteln und Wahlurnen zur Abgabe der Stimme eingesetzt werden, nicht in gleichem Maße wie bei den vorgenannten „echten“ Wahlgeräten. Dem eingesetzten Computer und dem Stimmzettelerfassungsprogramm komme vielmehr nur die Bedeutung eines Taschenrechners zu, der lediglich über die Sonderfunktion verfügt, entsprechende landesrechtliche gesetzliche Zählvorgaben zu berücksichtigen. Als Kernargument brachte das Gericht hierzu noch vor, dass die Verwendung von Stimmzetteln und Wahlurnen gegenüber „echten“ Wahlgeräten einen deutlich höheren Schutz gegen Manipulationen und Fehlern des Computerprogramms biete, da die Zählung der Stimmen durch den Rechner sowohl durch Stichproben als auch beim Auftreten von Zweifeln durch eine manuelle Nachzählung aller Stimmen kontrolliert werden könne.
Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes
Neben einer Verletzung des Grundsatzes der Öffentlichkeit der Wahl diskutierte das Gericht auch noch, ob durch den Einsatz eines Zählprogramms ein Verstoß gegen die im Rechtsstaatsprinzip verankerte Wesentlichkeitstheorie vorliege (auf Bundesebene ergibt sich das Rechtsstaatsprinzip i.ü. aus Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG). Dies wäre dann der Fall, wenn der Einsatz der Zählsoftware eine wesentliche grundrechtsrelevante Entscheidung darstellt und dennoch ohne entsprechendes Parlamentsgesetz umgesetzt würde.
Vorliegend wurden das Zählverfahren und entsprechende Vorgaben nämlich lediglich in einer Rechtsverordnung geregelt. Das Gericht führte hierzu aus, dass der im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot wurzelnde Parlamentsvorbehalt gebietet, dass in grundlegenden normativen Bereichen die wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber getroffen werden.
Im Hinblick auf die Frage, ob der Einsatz der Zählgeräte eine solche wesentliche Entscheidung darstellt, wurde die o.g. Argumentation erneut fruchtbar gemacht. Es wurde also auch in diesem Kontext festgestellt, dass der Einsatz einer Zählsoftware nicht wesensgleich mit der Einführung einer kompletten elektronischen Wahl ist. Der Einsatz der Software war damit noch nicht so grundrechtsintensiv, dass hierdurch der Parlamentsvorbehalt ausgelöst würde. Demnach verstieß eine bloß untergesetzliche Kodifikation des Zählverfahrens auch nicht gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Wesentlichkeitstheorie.
Weiterführende Literatur zum Thema
Zur verfassungsrechtlichen Problematik des Einsatzes von elektronischen Wahlgeräten vgl. Will, CR 2008, 540; ders., NVwZ 2009, 700; Sachs, JuS 2009,746.

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Samuel Ju

LVerfG Mecklenburg-Vorpommern: Kein Anspruch eines Landtagsabgeordneten auf Herausgabe von Videoaufzeichnungen der Landtagssitzungen

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Wir danken Nicolas für die Zusendung eines weiteren Gastbeitrags zu einem aktuellen Urteil des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern.
Das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern hat jüngst entschieden, dass ein Abgeordneter des Landtags nicht in seinen verfassungsrechtlich garantieren Abgeordnetenrechten verletzt ist, wenn ihm die Herausgabe bestimmter Videoaufzeichnungen von Landtagssitzungen verweigert wird (Urteil vom 24.02.2011, Az. LVerfG 7/10). Der Fall betrifft verfassungsrechtliche Fragen im Bereich der Abgeordnetenrechte und lässt sich ohne weiteres auf andere Bundesländer übertragen.
Sachverhalt (verkürzt)
N ist Mitglied der NPD und Abgeordneter im Landtag des Landes L. In einem Schreiben an die zuständige Stelle des Landtages bittet er um die Ausfertigung von Kopien ausgewählter Redebeiträge von ihm (N), sowie die jeweiligen Erwiderungen bestimmter Abgeordneten.
Dies wird jedoch abgelehnt. In der Begründung heißt es, eine systematische Erfassung aller Redebeiträge finde im Einzelnen nicht statt, daher sei es zu aufwändig, bestimmte Beiträge manuell herauszusuchen. Die Einrichtung eines Videoarchivs mit Suchfunktion sei nicht vorgesehen. Auch könne man dem N nicht die Kopie der Gesamtaufzeichnungen der Sitzungen erlauben, da diese ausschließlich für den Plenarprotokolldienst vorgesehen sein und nicht, wie von N tatsächlich beabsichtigt, für eine Veröffentlichung im Internet bestimmt sind. Überdies stehe jeder Fraktion ein eigenes Video-Signal zur Verfügung, über welches diese eigenständig Mitschnitte anfertigen könnten.
N ist erbost. Er ist der Ansicht, schon aus seiner Stellung als Abgeordneter des Landtags nach Art. 22 Abs. 1 und Abs. 2 LV M-V ergäbe sich ein Anspruch auf Zugang zu den Video-Aufzeichnungen. So sei er nach einem Boykott der Medien auf Video-Veröffentlichungen im Internet angewiesen, um die Bürger zu informieren. Zudem gebiete es die Gleichheit im politischen Wettbewerb, dass N sich gegenüber anderen Abgeordneten, die über andere Zugänge zu den Medien verfügten, mittels der Verbreitung von DVD und Internetvideos behaupten könne. Ferner sei das Videosignal der Fraktion des N im Gegensatz zu dem anderer Fraktionen teilweise miserabel. Nur wenn N auf die qualitativ besseren Aufzeichnungen durch den Landtag Zugriff habe, sei Chancengleichheit gewahrt. Insoweit bestehe eine Dienstleistungspflicht der Landtagsverwaltung gegenüber allen Parteien.
N wendet sich daraufhin in einem Organstreitverfahren an das LVerfG und verlangt die Herausgabe der Kopien.

Keine Antragsbefugnis wegen Verletzung von Art. 22 Abs. 1 LV M-V
Das Landesverfassungsgericht hält eine Verletzung von Art. 22 Abs. 1 LV M-V nicht für möglich und lehnt eine entsprechende Antragsbefugnis ab.

„Nach Art. 22 Abs. 1 LV sind die Abgeordneten Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Die Regelung entspricht auch dem Wortlaut nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und umschreibt das freie Mandat als Kernstück der repräsentativen Demokratie. Die Freiheit des Mandats schützt den Abgeordneten vor allen Maßnahmen, die den Bestand und die Dauer des Mandats beeinträchtigen und die inhaltliche Bindung der Mandatsausübung herbeiführen oder sanktionieren. Aus dem Grundsatz der Gesamtrepräsentation folgt ferner auch der Status der Gleichheit der Abgeordneten , weil diese erst in der formalen Gleichheit der Mitwirkungsmöglichkeiten an der Aufgabenerfüllung als legitime Repräsentanten des Volkes gelten können.
Dass die hier im Streit stehende Versagung der Herausgabe der Aufzeichnungen von Parlamentssitzungen geeignet wäre, das freie Mandat des Antragstellers bzw. seine Unabhängigkeit zu beeinträchtigen, ist nicht ersichtlich. Ferner wird eine Beeinträchtigung der Statusgleichheit des einzelnen Abgeordneten – wie sie z.B. vorliegen könnte, wenn eine Regelung der Geschäftsordnung den Zugang zu bestimmten Informationen oder Aufzeichnungen von sachwidrigen Voraussetzungen abhängig machen würde – nicht geltend gemacht.“

Keine Antragsbefugnis wegen Verletzung von Art. 22 Abs. 2 LV M-V
Auch das Recht des N, an Sitzungen des Landtags mitzuwirken (Fragen, Anträge, etc.,), wird nicht durch die Versagung der Herausgabe des Videoaufzeichnungen berührt.

„Danach haben die Abgeordneten das Recht, im Landtag und in seinen Ausschüssen das Wort zu ergreifen sowie Fragen und Anträge zu stellen und bei Wahlen und Beschlüssen die Stimme abzugeben. […] Um diese durch die Verfassung garantierten effektiven parlamentarischen Mitwirkungsrechte geht es dem Antragsteller jedoch nicht. […] Dem Antragsteller wird die Ausübung seines Rede-, Frage-, Antrags- und Stimmrechtes weder unmittelbar noch mittelbar unmöglich gemacht oder erschwert.“

Überdies sei das Argument, der N werde in seinem späteren Wahlkampf erheblich beeinträchtigt, da die Medien über seine Arbeit nicht berichten würden, nicht schlüssig. Geschützt werde im Rahmen von Art. 22 LV M-V nur das aktuelle Mandat bzw. der amtierende Abgeordnete, nicht der in der Zukunft liegende Wahlkampf.
Kein verfassungsrechtlich gesicherter Anspruch auf konkrete Dienstleistungen des Landtags
Das LVerfG lehnt eine Antragsbefugnis ferner mit der Begründung ab, konkrete Dienstleistungen des Parlaments seien einfachgesetzlich zu regeln und nicht Gegenstand des Verfassungsrecht.

„Soweit zum verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten auch sein Recht auf Zugang und Benutzung der Einrichtungen und Dienste des Parlamentes, auf Zusendung der Drucksachen und auf die sonst allgemein vorgesehenen Hilfsleistungen und Informationen gehören soll, bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Verfassung dem Abgeordneten ganz bestimmte konkrete Dienstleistungen der Parlamentsverwaltung garantieren will. Allerdings mag die Gewährung von Sach- und Dienstleistungen als Teil der angemessenen, die Unabhängigkeit sichernden Entschädigung gemäß Art. 22 Abs. 3 LV angesehen werden können (vgl. Schindler in: Schneider/Zeh, a.a.O., § 29 Rn. 6 ff.; vgl. dort auch Fn. 12, wonach durch die gesetzlich abgesicherte Bereitstellung eines gemeinsamen Informations- und Kommunikationssystems im Bundestag „die in Art 48 GG erstrebte Unabhängigkeit des Abgeordneten eine neue Dimension erfährt, nämlich die Selbständigkeit der Informationsversorgung“). Welche konkreten Dienstleistungen den Abgeordneten angeboten werden, bleibt aber vordringlich eine Frage der einfachgesetzlichen Regelung bzw. der Ausgestaltung durch die Praxis der Parlamentsverwaltung. Ob und in welcher Art und Weise den Abgeordneten Videoaufzeichnungen von Landtagssitzungen zur Verfügung zu stellen sind, ist der Verfassung nicht zu entnehmen. Dies kann nicht Gegenstand des verfassungsrechtlichen Organstreitverfahrens sein.“

Die Klage des N ist demnach insgesamt unzulässig.
Fazit
Netter Fall, mit dem sich verfassungsrechtliche Fragen in einem landesrechtlichen Kontext abprüfen lassen. Ein Blick in die eigene Landesverfassung, sowie das Landesverfassungsgerichtsgesetz (LVerfGG) sollte jedenfalls schon vor dem ersten Examenstermin geworfen werden, wobei ein Überblick über den Aufbau und die wesentlichen Verfahrensarten (Landesverfassungsbeschwerde, abstrakte Normenkontrolle, Organstreitverfahren) genügen sollte. Es gelten die im wesentlichen gängigen Aufbauschemata. Wie zu erkennen, hat sich auch das Landesverfassungsgericht zur Auslegung des Art. 22 LV M-V u.a. des Art. 38 GG bedient, sodass auch in der Klausur in bekannten Gewässern gefischt werden darf. Für NRW finden sich übrigens ähnliche Regelungen in den Art. 30, 46 LV NRW. Ebenso in den anderen Landesverfassungen.

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