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Ist die „Abschaffung“ des Europäischen Parlaments unionsrechtlich möglich?

Europarecht, Examensvorbereitung, Lerntipps, Mündliche Prüfung, Öffentliches Recht, Schon gelesen?, Startseite, Tagesgeschehen, Verfassungsrecht

Wir freuen uns, heute einen Gastbeitrag von Nikolaus Klausmann veröffentlichen zu können. Der Autor ist Doktorand und wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt Universität zu Berlin (EWeRK Institut).

Die „Abschaffung“ des Europäischen Parlaments als Europawahlversprechen der AfD

-Eine Anmerkung aus europarechtlicher und verfassungsrechtlicher Perspektive-

Rechtliche Erläuterungen zu aktuellen politischen Ereignissen sind vor allem im Rahmen des mündlichen Teils der Juristischen Staatsprüfungen regelmäßig gefragt. Für die Vorbereitung auf diese Prüfungen ist es daher unerlässlich, sich mit politischem Tagesgeschehen aus rechtswissenschaftlicher Sicht zu beschäftigen. Die in diesem Beitrag beleuchtete Thematik bietet sich als Prüfungsgegenstand einer mündlichen Prüfung an. Es können europa- und verfassungsrechtliche Kenntnisse sowie die Fähigkeit, diese auf aktuelles Politikgeschehen anzuwenden, geprüft werden.

Vom 23. bis 26. Mai 2019 findet die Wahl zum Europäischen Parlament statt. Die AfD möchte unter anderem mit der Forderung der „Abschaffung“ des EU-Parlamentes Stimmen gewinnen. Konkret ist im Europawahlprogramm[1] der AfD zu lesen: „Das undemokratische EU-Parlament mit seinen derzeit (…) 751 Abgeordneten wollen wir abschaffen“ (Seite 12). Zwar wird das Europäische Parlament aus verschiedensten politischen Richtungen als reformbedürftig bezeichnet. Die AfD ist jedoch die einzige in Deutschland zur Wahl antretende, maßgebliche Partei die eine Beseitigung des Organs fordert.[2]

Dieser Beitrag geht zunächst kurz auf die These ein, das Organ sei „undemokratisch“ (I.). Anschließend wird dargestellt wie sich das Parlamente tatsächlich „abschaffen“ ließe (II. & III.) und ob es Parallelen zwischen dem europäische Recht und der deutschen Verfassung bezüglich eines solchen Vorgangs gibt (IV.). In einem Fazit werden die wesentlichen Ergebnisse zusammengefasst (V.).

I. Anhaltspunkte für ein Demokratiedefizit?
Das „Demokratiedefizit der Europäischen Union“ ist wissenschaftlicher Forschungsgegenstand und viel bemühte Thematik der Politik. Untersucht wird in diesem Zusammenhang neben einem strukturellen Demokratiedefizit (Die Nichtexistenz einer „europäischen Öffentlichkeit“), auch ein sog. „institutionelles Demokratiedefizit“ (Ausgewogenheiten im institutionellen Gefüge der Europäischen Union).[3] Ein solches soll beispielsweise deshalb vorliegen, weil -gemäß Art. 294 AEUV- weder das Europäische Parlament, noch der Rat der EU -die europäischen Institute der Legislative, vgl. Art 12 I EUV- ein Initiativrecht im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens besitzen.[4] Ebenfalls ist die Anzahl der Abgeordneten eines Mitgliedsstaats im Europäischen Parlament nicht direkt proportional zu seiner Bevölkerungsgröße (sog. degressiv proportionale Repräsentation), vgl. Art 14 II EUV.[5] Kritik an dieser institutionellen Ausgestaltung wird mit einem Verweis auf die Grundsätze der Effizienz, der Pluralität und der Solidarität begegnet.[6]

II. Wie ließe sich das EU Parlament „abschaffen“?
Was meint die AfD mit dem Begriff des „Abschaffens“? Der Duden schlägt als Synonyme die Begriffe „aufheben, außer Kraft setzen, beseitigen“ vor. Es soll eine Situation ohne Existenz des Organs geschaffen werden – so das Versprechen.[7]
Der Grund für das Bestehen des Europäischen Parlaments ist dessen Verankerung in Art. 13 und 14 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und Handlungskompetenzen des Organs, beispielsweise im Bereich der Rechtssetzung, werden im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) definiert. Beide Verträge sind Teil des sogenannten europäischen Primärrechts. Dabei handelt es sich -im Gegensatz zum europäischen Sekundärrecht- nicht um von der EU erlassene Legislativakte, sondern um von den Mitgliedsstaaten ursprünglich geschlossene völkerrechtliche Verträge.[8] Sie bilden die Basis für das Bestehen der EU und die Handlungsfähigkeit ihrer Institutionen.[9]
Daher ist eine „Abschaffung“ des EU-Parlaments nur mit einer Änderung des europäischen Primärrechts möglich. Doch wie könnte die AfD als Teil des Parlamentes eine Primärrechtsänderung mit entsprechendem Inhalt herbeiführen, bzw. zu einer solchen beitragen?

III. Änderung des Europäischen Primärrechts
Art. 48 EUV regelt die Änderung der Verträge, also des EUV und des AEUV.[10] Diese Norm stellt somit lex specialis zu den allgemeinen Vorgaben aus dem Völkervertragsrecht, vgl. Art. 39 WVK ff., dar. Den dort dargelegten, verschiedenartigen Änderungsverfahren ist grundsätzlich gemein, dass sie der mitgliedstaatlichen Zustimmung bedürfen und nicht allein durch Rechtshandlungen der Organe der Europäischen Union bewirkt werden können. Das folgt auch aus deren völkerrechtlichem Ursprung.[11]
Initiiert werden kann ein Änderungsverfahren von der Regierung jedes Mitgliedstaates, dem Europäischen Parlament und der Kommission.[12] Als Teil des Parlamentes könnte die AfD daher grundsätzlich ein Änderungsverfahren anstoßen. Aber schon die Zulassung der Initiative hängt von der einfachen Mehrheit des Europäischen Rates ab. Sollte eine solche nicht zustande kommen, wäre die Initiative aus dem Parlament schon im Keim erstickt.
Nach erfolgreicher Initiative, hat ein Konvent von Vertretern und Vertreterinnen der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission anschließend den Auftrag die Änderungsentwürfe zu prüfen.[13] Das Ergebnis dieser Prüfung wird nun der Regierungskonferenz – ausschließlich als Empfehlung – weitergeleitet.[14] Diese besteht aus Vertretern und Vertreterinnen der Regierungen der Mitgliedstaaten. Bis zu diesem Punkt könnte die AfD als Teil des EU-Parlaments auf die Ausgestaltung dieser Empfehlung, wenn auch nur sehr eingeschränkt, einwirken. In allen folgenden Schritten versiegt jedoch die Einflussnahme aller EU-Institutionen vollständig.
Diese Regelung ist nachvollziehbar: Die EU wurde auf Basis von Verträgen zwischen den Mitgliedsstaaten geschaffen; also auf Basis von Einigungen zwischen diesen. Der Inhalt solcher Verträge kann nur durch eine zeitlich nachgelagerte Einigung eben dieser Vertragspartner verändert werden.

IV. Das Parlament auf europäischer und deutscher Ebene
Interessanterweise richtet sich aber nicht das Recht selbst gegen eine entsprechende Gesetzesänderung. An dieser Stelle unterscheidet sich das europäische vom deutschen Recht. Unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten und sonstigen politischen Erwägungen stünde einer -jedenfalls ersatzlosen- Abschaffung des deutschen Bundestages die Verfassung selbst entgegen. Für eine entsprechendes Vorhaben müsste Art. 20 GG geändert oder verworfen werden, denn: Gesetzgebung ohne Parlament wäre mit der Gewährleistung eines Kernbestands des demokratischen Prinzips unvereinbar.[15] Eine Verfassungsänderung ist dem Grunde nach möglich, vgl. Art. 76 II & III GG, Art. 79 I GG, bedarf aber jedenfalls einer zweidrittel Mehrheit des Bundestages und des Bundesrates.[16]
Gegen eine entsprechende Änderung, schützt sich die deutsche Rechtsordnung jedoch u.a. in diesem Einzelfall mit der sog. „Ewigkeitsklausel“ selbst. Sie sieht in Art. 79 III GG eine Bestandsgarantie für die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze, namentlich auch den Erhalt der Volksouveränität vor.[17] Eine solche ist aber nur gewährleistet, wenn das staatliche Handeln demokratisch legitimiert ist. Bei einem ersatzlosen Abschaffen des Bundestages wäre das wohl nicht weiter der Fall. Daher sind gesellschaftliche Mehrheitsverhältnisse für ein entsprechendes Vorhaben nicht ausschlaggebend. Die aus Art. 20 GG ableitbaren staatsorganisatorischen Grundsätze ließen sich auf deutscher-nationalen Ebene nicht abschaffen. Politischer Wille könnte daran nichts ändern.
Auf die europäische Ebene ist diese Argumentation nicht übertragbar. Hier entwickelte sich Demokratie zwar von einer politischen Forderung, ohne Status eines Rechtsprinzips, zur verbindlichen primärrechtlichen Vorgabe (s.o.). Die Ewigkeitsklausel aus der deutschen Verfassung findet auf unionsrechtlicher Ebene jedoch keine Entsprechung. Deshalb ist jede Primärrechtsänderung dem Grunde nach möglich.

V. Fazit
Der „Abschaffung“ des Europäischen Parlamentes stellt sich zwar kein, der Ewigkeitsklausel der deutschen Verfassung entsprechender unionsrechtlicher Schutzmechanismus entgegen. Für die Beseitigung des Organs wäre jedoch eine Änderung des Europäischen Vertragswerkes notwendig. Hierzu würde es der Einstimmigkeit der Vertragspartner – der europäischen Mitgliedstaaten – bedürfen. Ausschließlich diese besitzen entsprechende Änderungskompetenzen. Das bedeutet: Die Forderung lässt sich schlicht auf europäischer Ebene nicht umsetzen.

[1] Abrufbar unter: https://www.afd.de/europawahlprogramm/.
[2] Europawahl 2019 – Die wesentlichen Kernforderungen von FDP, CDU, SPD, DIE LINKE, Bündis 90/Die Grünen und AfD, Friedrich Naumann Stiftung, S. 5.
[3] Vgl. z.B: Calliess, Auf der Suche nach dem europäischen Weg: Überlegungen im Lichte des Weißbuchs der Europäischen Kommission zur Zukunft Europas, NVwZ 2018, 1ff.; Christian Kreuder-Sonnen, Europas doppeltes Demokratieproblem – Defizite von EU und Mitgliedsstaaten verstärken sich gegenseitig (2018), WZB Mitteilungen, Heft 160, S. 13 ff; Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und der Vertrag von Lissabon (2008), S. 4; Follesdal, Andreas und Hix, Simon (2006): “Why there is a democratic deficit in the EU: A response to Majone and Moravcsik.” Journal of Common Market Studies, 4:3, S. 533ff.; Lord, Christopher und Magnette, Paul (2004): E Pluribus Unum? Creative Disagreement about Legitimacy in the EU”. Journal of Common Market Studies, 42:1, S. 183 ff.
[4] Wissenschaftlicher Dienst des DeutschenBundestages, Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und der Vertrag von Lissabon (2008), S. f.
[5] Wissenschaftlicher Dienst des Deutscher Bundestag, Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und der Vertrag von Lissabon (2008), S. 7f.
[6] Vgl. Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 14. EUV, Rn. 23 f.
[7] Diese Interpretation bestätigte Jörg Meuthen ausdrücklich in: „Ich würde nie…“ mit Jörg Meuthen (AfD), Deutschlandfunk Nova, 06.05.2019 -abrufbar unter: https://www.youtube.com/watch?v=BtIun9CGS84.
[8] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 1 AEUV, Rn. 5.
[9] Vgl. Haratsch/König/Pechstein, Europarecht (2016), S. 32 ff.
[10] Vgl. Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 48 EUV, Rn. 1 ff; Haratsch/König/Pechstein, Europarecht (2016), S. 88 ff.
[11] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 48 EUV, Rn. 1; NJW 2013, 9f.
[12] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 48 EUV, Rn. 4.
[13] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 48 EUV, Rn. 5.
[14] Calliess/Ruffert, EUV/AEUV Art. 48 EUV, Rn. 6.
[15] BVerfGE 104, 151 (208); BeckOK Grundgesetz, Eppig/Hillgruber 40. Edition, Art. 20 GG, Rn. 131 ff.
[16] Boehl, Zu viele Abgeordnete im Bundestag?, ZRP 2017, 197, 200.
[17] BeckOK Grundgesetz, Eppig/Hillgruber 40. Edition, Art. 79 GG, Rn. 33 ff.

23.05.2019/2 Kommentare/von Gastautor

Misstrauensvotum im EU-Parlament

Europarecht, Startseite, Tagesgeschehen

Heute hat das Europaparlament ein Misstrauensvotum abgehalten. Eine Vielzahl von Medien berichteten hierüber. Daher nun an dieser Stelle eine rechtliche Einordnung der Vorgänge.

Das war geschehen

Eine Gruppe von 76 z.T. EU-kritischen Abgeordneten hatten einen Antrag auf ein Misstrauensvotum gegen die EU-Kommission um Jean-Claude Juncker gestellt.[1] Ihm wurde vorgeworfen, er habe während seiner Amtszeit als luxemburgischer Premierminister Unternehmen gezielt geholfen, Steuern zu vermeiden. Dies machte ihn in den Augen der Antragssteller als Präsident der Europäischen Kommission untragbar, da die Geschäftspraktiken größtenteils zu Lasten anderer EU-Mitgliedstaaten gingen.
Das Misstrauensvotum hatte allerdings keinen Erfolg, weil sich nicht die nötige Mehrheit fand.

Rechtliche Grundlagen

Beim flüchtigen Lesen der Nachrichten kann leicht der Eindruck entstehen, das Misstrauensvotum richte sich allein gegen Juncker selbst. Ein kurzer Blick ins Gesetz schafft jedoch Abhilfe.
Geregelt ist dieses nämlich in Art. 234 AEUV. Dort heißt es in Absatz 2 Satz 1:

Wird der Misstrauensantrag mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments angenommen, so legen die Mitglieder der Kommission geschlossen ihr Amt nieder, […]

Demnach richtet sich das Misstrauensvotum immer gegen die gesamte Kommission. Sollten tatsächlich Zweifel an nur einer Person bestehen, könnte jedoch eine Amtsenthebung nach Art. 247 AEUV in Frage kommen. Diese kann allerdings nur auf Antrag des Rates oder der Kommission hin eingeleitet werden.
Das Misstrauensvotum ist ein relativ seltenes Instrument der parlamentarischen Kontrolle. Insgesamt wurde lediglich neunmal hierüber abgestimmt, wobei keines Erfolg hatte. Allerdings trat 1999 die Kommission um Jacques Santer zurück, nachdem zuvor das Misstrauensvotum gegen sie knapp gescheitert war.[2]
In Deutschland ist das Misstrauensvotum in Art. 67 GG geregelt. Hierbei handelt es sich um ein konstruktives Misstrauensvotum, da mit der Abwahl des alten Bundeskanzlers gleichzeitig ein neuer gewählt werden muss. In Europa bleibt die Kommission solange im Amt, bis sie durch eine neue Kommission gem. Art.17 AEUV ersetzt wird (vgl. Art. 234 II 2 AEUV).

____________________________________________________________________________________
[1] Süddeutsche Zeitung: http://www.sueddeutsche.de/politik/misstrauensvotum-gegen-eu-kommission-juncker-gegner-scheitern-im-europaparlament-1.2240692; abgerufen am 27.11.2014.
[2] Kluth in: Calliess/Ruffert (Hrsg.) , EUV/AEUV, 2011, München, beck, § 234, Rn.6.

27.11.2014/0 Kommentare/von Dr. David Saive

Aus aktuellem Anlass: Der europarechtliche Grundsatz der Subsidiarität

Europarecht, Tagesgeschehen

Juris berichtet über eine aktuelle Subsidiaritätsrüge des Bundesrates gegen eine europarechtliche Richtlinie, die das Küstenzonenmanagement zum Gegenstand hat. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Richtlinie mit dem europarechtlichen Subsidiaritätsprinzip nicht im Einklang stehe, da der EU keine eigene Kompetenz auf diesem Gebiet zukomme. Die Zuständigkeit liege nach europäischem Recht vielmehr bei den Mitgliedstaaten.
Die vorgenannte Materie als solche ist im Speziellen in keiner Weise examensrelevant. Der europarechtliche Grundsatz der Subsidiarität im Allgemeinen gehört hingegen zum Pflichtfachstoff im ersten juristischen Staatsexamen. Im zweiten Staatsexamen werden europarechtliche Grundlagen mitunter zumindest im Rahmen des mündlichen Prüfungsgesprächs abgefragt. Grund genug also, sich aus aktuellem Anlass mit den Grundlagen – zumindest im Überblick – auseinanderzusetzen.
Grundsätzliches
Der Grundsatz der Subsidiarität ist in Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 EUV niedergelegt. Auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips wird die geeignete Handlungsebene im Bereich der geteilten Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten ermittelt. Das bedeutet, dass der Grundsatz immer nur dann Anwendung findet, wenn keine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit auf EU-Level besteht. Immer dann, wenn eine Richtlinie, Verordnung oder ein Beschluss im Bereich der geteilten Zuständigkeiten erlassen wird, muss die EU also in Betracht ziehen, ob nicht eine Verletzung des Grundsatzes der Subsidiarität vorliegt. Es kann sich bei den vorgenannten Maßnahmen um solche auf europäischer, nationaler oder lokaler Ebene handeln.
Inhaltlich besagt der Grundsatz der Subsidiarität, dass die EU nur dann tätig werden kann, wenn sie in der Lage ist, effizienter zu handeln als die Mitgliedstaaten. Aufgaben sollen demnach so weit wie möglich selbstbestimmt und eigenverantwortlich von den Mitgliedstaaten übernommen werden.
Kriterien?
Die vorgenannte Formel ist wenig konkret und lässt viel Raum für Argumentation. Aus diesem Grund wurde zusätzlich zu den vorgenannten primärrechtlichen Regelungen noch das sog. Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit erlassen. Artt. 2 und 5 des Protokolls regeln etwa konkretisierend, dass bestimmte Erwägungen in die Betrachtung mit einfließen müssen. Diese lassen sich etwa wie folgt zusammenfassen:

Hat die Maßnahme grenzüberschreitende Aspekte, die nicht von den Mitgliedstaaten geregelt werden können?
Würde eine nationale Maßnahme oder ein Nichttätigwerden im Widerspruch zu den Anforderungen des Primärrechts stehen?
Hat eine Maßnahme auf europäischer Ebene offenkundige Vorteile?
Bei den Betrachtungen sind insbesondere auch finanzielle Auswirkungen zu beachten.

De facto eingeschränkte Kontrolle
Die vorgenannten Kriterien nach dem Protokoll mögen einen ersten Anhaltspunkt geben. Gleichwohl ist das Merkmal der Subsidiarität merklich unbestimmt. Aus diesem Grund kam es seitens des EuGH wohl auch noch nie zur Feststellung der Verletzung des Subsidiaritätsgrundsatzes. Insbesondere die sehr weitreichenden Kompetenzen der EU im Rahmen des Art. 114 AEUV zur Vereinheitlichung des europäischen Binnenmarktes lassen im Einzelfall Zweifel aufkommen, ob nationalrechtliche Regelungen nicht ausreichend gewesen wären.
In der Rechtssache Ex p. BAT (C-491/01) vertrat der EuGH etwa, dass der EU-Legislative ein äußerst breiter Ermessensspielraum im Hinblick auf Subsidiaritätserwägungen zustehe. Noch weiter ging dagegen die Entscheidung in der Rechtssache Working Time (C-84/94, Rz. 47). Der EuGH stellte in dieser Entscheidung lediglich beiläufig klar, dass EU-Gesetzgebung mit dem Ziel der Harmonisierung im Regelfall bereits die Notwendigkeit einer europaweiten Regelung vermuten lasse. Faktisch werden Verstöße gegen den Grundsatz der Subsidiarität also nur sehr selten – und dann auch zurückhaltend – von der europäischen Gerichtsbarkeit überprüft. Im Hinblick auf diese Haltung erscheint die o.g. Subsidiaritätsrüge des Bundesrates wenig Erfolg versprechend.
Stattdessen verfahrensrechtliche Absicherung
Angesichts der zurückhaltenden gerichtlichen Prüfungsdichte ist fraglich, inwiefern dem Grundsatz der Subsidiarität dennoch Genüge getan werden kann. Wie bereits erwähnt bezieht sich Art. 5 Abs. 3 EUV auf das Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Dieses lediglich neun Artikel umfassende Protokoll regelt zumindest einige verfahrensrechtliche Absicherungen des Subsidiaritätsprinzips. Aufmerksamkeit verdient dabei insbesondere die sog. “yellow-card-procedure”. Hiernach kann ein nationales Parlament einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip rügen. Wenn sich 1/3 aller Mitgliedsstaaten dieser Beschwerde anschließen, muss ein formelles Überprüfungsverfahren seitens der EU eingeleitet werden. Die Kommission kann in solch einem Fall den Entwurf des Gesetzgebungsakts zurückziehen, ändern oder an ihm festhalten, wobei sie ihre Stellungnahme jeweils begründen muss. Beschließt die Kommission an dem Entwurf festzuhalten, obwohl die einfache Mehrheit der nationalen Parlamente ihn ablehnt, entscheiden der Rat und das Europäische Parlament in letzter Instanz, ob das Verfahren fortgesetzt wird oder nicht.
Darüber hinaus enthält das Protokoll einige verfahrensrechtliche Vorgaben im Hinblick auf die Begründung von EU-Regelungen, die Berührung mit den Subsidiaritätsgrundsatz haben.
Zu guter Letzt sieht das Protokoll auch noch die Klagemöglichkeit der Mitgliedstaaten wegen Verstoßes gegen den Subsidiaritätsgrundsatz vor. Angesichts der vorgenannten Schwächen ist ein solches Vorgehen im Regelfall allerdings wenig Erfolg versprechend.
Fazit
Es zeigt sich also, dass der Grundsatz der Subsidiarität weniger materiellrechtlich abgesichert wird, sondern eher auf verfahrensrechtlicher Ebene. Die Ausgestaltung der Schutzmechanismen verlagern demnach einen weiten Spielraum zugunsten der EU.

07.05.2013/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Zyperns Zwangsabgabe in der mündlichen Prüfung

Europarecht, Tagesgeschehen, Verfassungsrecht

Die Zeit berichtet, dass sich die die EU-Finanzminister in letzter Minute geeinigt haben, um Zypern mit einem Hilfsprogramm von zehn Milliarden Euro zu unterstützen. Im Gegenzug wird in Zypern eine „Zwangsabgabe“ für bestimmte Guthaben auf zypriotischen Konten umgesetzt. Demnach sollen u.a. Einlagen von über 100.000 EUR einer einmaligen Abgabe (nach dem letzten Stand zum Zeitpunkt des Verfassens dieses Beitrages von bis zu 40%) unterworfen werden. Damit die Durchsetzung einer derartigen Zwangsabgabe realisierbar war, wurde in Zypern bereits vor einer Woche beschlossen, dass bestimmte Geldbeträge auf zyprischen Banken „eingefroren“ wurden. Dies hatte zur Folge, dass die Zyprioten nicht über ihr gesamtes Kontoguthaben verfügen konnten. Rechtstechnisch erfolgte dieser Eingriff ohne das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage. Ein Gesetz, dass das „Einfrieren“ nachträglich billigt, soll mit retrospektiver Wirkung im zypriotischen Parlament beschlossen werden.
Der Sachverhalt ist derzeit ein brisantes Politikum. Gleichwohl eignet sich das aktuelle politische Tagesgeschehen, dass den Fortgang der Finanz- und in gewissem Ausmaß auch der Realwirtschaft der Eurozone maßgeblich bestimmt, auch hervorragend, um verschiedenste Grundkenntnisse im mündlichen Staatsexamen abzufragen.
Europäisches Primärrecht
Zumindest die europarechtlichen Grundlagen des Primärrechts, also das Recht nach AEUV und EUV gehören in den juristischen Staatsexamina zum Prüfungsstoff, so dass hier Basiswissen erwartet werden kann. Zum einen stellt sich in dieser Hinsicht die Frage, ob die europarechtlichen Grundfreiheiten, namentlich die Kapitalverkehrsfreiheit, das Einfrieren der Konten sowie die Zwangsabgabe zulassen. Art. 63 Abs. 1 AEUV postuliert beispielsweise, dass alle Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen den Mitgliedstaaten und dritten Ländern verboten seien. Das Einfrieren der Konten, womit die Verfügungsbefugnis über bestimmte Geldbeträge eingeschränkt wird, stellt insofern einen Eingriff in Art. 63 Abs. 1 AEUV dar.
Gemäß Art. 65 Abs. 1 b) AEUV bleibt es den Mitgliedstaaten indes unbenommen, die unerlässlichen Anordnungen zu treffen, um Maßnahmen zu ergreifen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind. Das Verhindern der Staatspleite des zyprischen Staates kann als extremer Sonderfall bewertet werden, so dass vorliegend wohl ein Rechtfertigungsgrund für den Eingriff in Art. 63 Abs. 1 AUEV vorliegt.
Im Hinblick auf die Einführung einer Zwangsabgabe lässt sich aus europarechtlicher Sicht Art. 63 Abs. 1 a) AEUV heranziehen. Hiernach darf ein Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften ihres Steuerrechts anwenden […]. Insofern ist das Einführen einer Abgabe, also einer Steuer, europarechtlich in das Ermessen des Mitgliedstaates gestellt. Art. 110 AEUV, der ebenfalls Vorgaben für die Einführung bestimmter steuerrechtlicher Regelungen enthält, ist vorliegend nicht anwendbar, da diese Vorschrift sich lediglich auf Abgaben, die auf Waren erhoben werden, und gerade nicht auf Kapitalabgaben, bezieht.
Nationales Recht
Im Rahmen einer mündlichen Examensprüfung würde selbstverständlich nicht das zypriotische Landes- sowie Verfassungsrecht abgefragt. Die Geschehnisse aus Zypern können jedoch zumindest einer verfassungsrechtlichen Betrachtung aus Sicht des deutschen Grundgesetzes unterzogen werden. Der Erlass eines Gesetzes, wonach rückwirkend das „Einfrieren“ von Konten bewilligt wird, ist am Maßstab des Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 1, Abs. 3 GG zu messen. Hieraus ergibt sich nach der Rechtsprechung des BVerfG ein grundsätzliches Verbot von sog. echter Rückwirkung (siehe ausführlich und grundsätzlich zum Rückwirkungsverbot diesen Beitrag). Gesetze, die rückwirkend einen abgeschlossenen Sachverhalt regeln (echte Rückwirkung) sind dabei nur unter sehr strengen Voraussetzungen zulässig. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die echte Rückwirkung aufgrund überwiegender Gründe des Gemeinwohls erforderlich ist.
Bei der Subsumtion der Staatskrise in Zypern wird man derartige Umstände wohl annehmen müssen, da das rückwirkende Einfrieren der Konten u.a. eine Kapitalflucht aus Zypern verhindern soll, was im weiteren Sinne dem Abwenden einer Staatspleite dient. Auch nach deutschem Verfassungsrecht könnte eine rückwirkende Billigung des „Einfrierens“ der Konten demnach zulässig sein.
Die Verfassungsmäßigkeit einer Zwangsabgabe, die auf Kontoguthaben, das in nationalen Banken lagert, erhoben wird, bemisst sich hingegen u.a. am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG. Hiernach wäre zu fragen, ob das Heranziehen der Konteninhaber, die über 100.000 EUR angelegt haben, eine willkürliche Ungleichbehandlung zu anderen Kapitalanlegern darstellt. Anleger, die beispielsweise Millionen in Immobilien angelegt haben, sind nicht von der Zwangsabgabe betroffen. Ebenso wenig sind sonstige Sachwerte von der Abgabe betroffen. In dieser Hinsicht gilt es jedoch zu postulieren, dass dem Gesetzgeber im Bereich des Steuerrechts von der Rechtsprechung ein recht weitgehender Ermessensspielraum übertragen wurde. Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung mag sich vorliegend beispielsweise aus Praktikabilitätsgründen herleiten lassen, da die Belastung des vorhandenen Barvermögens effektiver umsetzbar ist, als eine Belastung von Sachvermögen. Gleichwohl mag es in diesem Kontext ein Problem darstellen, wenn Härtefälle (beispielsweise Kapitalinhaber, die auf der anderen Seite Verbindlichkeiten in gleicher Höhe ausgesetzt sind und somit effektiv kaum über eigenes Kapital verfügen) ebenfalls von der Zwangsabgabe erfasst werden.
Ohne das Thema an dieser Stelle vertieft und abschließend zu behandeln, ergeben sich im Bereich der Rechtfertigung eines Eingriffes in Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls einige Argumentationsstränge, die das Gespräch im Rahmen einer mündlichen Prüfung wohl ausfüllen würden. Bei einer Betrachtung nach deutschem Recht würden darüber hinaus noch finanzverfassungsrechtliche Fragestellungen eine Rolle spielen. Diese stellen jedoch keinen Pflichtfachstoff, sondern allenfalls eine Materie der Schwerpunktbereichsprüfung dar.
Fazit
Der hiesige Problemaufriss lässt wahrlich mehr Fragen offen, als er beantwortet. Für Argumentationsmaterial im Rahmen einer mündlichen Prüfung wird Detailwissen bei derart aktuellen Themen an sich allerdings auch nie erwartet. Es genügt, wenn man sich die Rechtsprobleme, die sich auf nationaler und supranationaler Ebene stellen, zumindest einmal vergegenwärtigt hat. Der Rest ist dann Argumentationssache…

25.03.2013/4 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Aktuell: Der europarechtliche Grundsatz der Subsidiarität

Europarecht, Öffentliches Recht, Schon gelesen?, Tagesgeschehen

Der Bundesrat hat am 02.03.2012 eine sog. Subsidiaritätsrüge gegen einen Vorschlag der Europäischen Kommission erhoben, mit dem diese einen Rechtsrahmen für Konzessionsvergaben umsetzen möchte. Die EU-Kommission habe insbesondere nicht ausreichend dargelegt, warum eine Regelung der Dienstleistungskonzession auf europäischer Ebene erforderlich sei. Das vergaberechtliche Regime im Hinblick auf Dienstleistungskonzession ist sicherlich kein Gegestand, der im Examen geprüft werden könnte. Der Grundsatz der Subsidiarität gehört allerdings zum Pflichtfachstoff und kann insbesondere gerne Gegenstand von europarechtlich geprägten mündlichen Prüfungen werden. Aus aktuellen Anlass sollen deshalb die wichtigsten Eckpunkte zu diesem Theme kurz dargelegt werden.
Grundsätzliches
Der Grundsatz der Subsidiarität ist in Art. 5 Abs. 1 und Abs. 3 EUV niedergelegt. Auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips wird die geeignete Handlungsebene im Bereich der geteilten Zuständigkeiten zwischen der EU und den Mitgliedstaaten ermittelt. Das bedeutet, dass der Grundsatz immer nur dann Anwendung findet, wenn keine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit auf EU-Level besteht. Immer dann, wenn eine Richtlinie, Verordnung oder ein Beschluss im Bereich der geteilten Zuständigkeiten erlassen werden, muss die EU also in Betracht ziehen, ob nicht eine Verletzung des Grundsatzes der Subsidiarität vorliegt. Es kann sich bei den vorgenannten Maßnahmen um um solche auf europäischer, nationaler oder lokaler Ebene handeln.
Inhaltlich besagt der Grundsatz der Subsidiarität, dass die EU nur dann tätig werden kann, wenn sie in der Lage ist, effizienter zu handeln als die Mitgliedstaaten. Aufgaben sollen demnach so weit wie möglich selbstbestimmt und eigenverantwortlich von den Mitgliedsstaaten übernommen werden.
Kriterien?
Die vorgenannte Formel ist wenig konkret und lässt viel Raum für Argumentation. Aus diesem Grund wurde zusätzlich zu den vorgenannten primärrechtlichen Regelungen noch das sog. Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit erlassen. Artt. 2 und 5 des Protokolls regeln etwa konkretisierend, dass bestimmte Erwägungen in die Betrachtung mit einfließen müssen. Diese lassen sich etwa wie folgt zusammenfassen:

Hat die Maßnahme grenzüberschreitende Aspekte, die nicht von den Mitgliedstaaten geregelt werden können?
Würde eine nationale Maßnahme oder ein Nichttägigwerden im Widerspruch zu den Anforderungen des primärrechts stehen?
Hat eine Maßnahme auf europäischer Ebene offenkundige Vorteile?
Bei den Betrachtungen sind insbesondere auch finanzielle Auswirkungen zu beachten.

De facto eingeschränkte Kontrolle
Die vorgenannten Kriterien nach dem Protokoll mögen einen ersten Anhaltspunkt geben. Gleichwohl ist das Merkmal der Subsidiarität merklich unbestimmt. Aus diesem Grund kam es seitens des EuGH wohl auch noch nie zur Feststellung der Verletzung des Subsidiaritätsgrundsatzes. Insbesondere die sehr weitreichenden Kompetenzen der EU im Rahmen des Art. 114 AEUV zur Vereinheitlichung des europäischen Binnenmarktes lassen in Einzelfällen Zweifel aufkommen, ob nationalrechtliche Regelungen nicht ausreichend gewesen wären.
In der Rechtssache Ex p. BAT (C-491/01) vertrat der EuGH etwa, dass der EU-Legislative einen äußerst breiten Ermessensspielraum im Hinblick auf Subsidiaritätserwägungen zustehe. Noch weiter ging dagegen die Entscheidung in der Rechtssache Working Time (C-84/94, Rz. 47). Der EuGH stellte in dieser Entscheidung lediglich beiläufig klar, dass EU-Gesetzgebung mit dem Ziel der Harmonisierung im Regelfall bereits die Notwendigkeit einer europaweiten Regelung vermuten lasse. Faktisch werden Verstöße gegen den Grundsatz der Subsidiarität also nur sehr selten – und dann auch zurückhaltend – von der europäischen Gerichtsbarkeit überprüft. Im Hinblick auf diese Haltung erscheint die o.g. Subsidiaritätsrüge des Bundesrates wenig Erfolg versprechend.
Stattdessen verfahrensrechtliche Absicherung
Angesichts der zurückhaltenden gerichtlichen Prüfungsdichte ist fraglich, inwiefern dem Grundsatz der Subsidiarität dennoch Genüge getan werden kann. Wie bereits erwähnt bezieht sich Art. 5 Abs. 3 EUV auf das Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Dieses lediglich neun Artikel umfassende Protokoll regelt zumindest einige verfahrensrechtliche Absicherungen des Subsidiaritätsprinzips. Aufmerksamkeit verdient dabei insbesondere die sog. „yellow-card-procedure“. Hiernach kann ein nationales Parlament einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip rügen. Wenn sich 1/3 aller Mitgliedsstaaten dieser Beschwerde anschließen, muss ein formelles Überprüfungsverfahren seitens der EU eingeleitet werden. Die Kommission kann in solch einem Fall den Entwurf des Gesetzgebungsakts zurückziehen, ändern oder an ihm festhalten, wobei sie ihre Stellungnahme jeweils begründen muss. Beschließt die Kommission, an dem Entwurf festzuhalten, obwohl die einfache Mehrheit der nationalen Parlamente ihn ablehnt, entscheiden der Rat und das Europäische Parlament in letzter Instanz , ob das Verfahren fortgesetzt wird oder nicht.
Darüber hinaus enthält das Protokoll einige verfahrensrechtliche Vorgaben im Hinblick auf die Begründung von EU-Regelungen, die Berührung mit den Subsidiaritätsgrundsatz haben.
Zu guter Letzt sieht das Protokoll auch noch die Klagemöglichkeit der Mitgliedstaaten wegen Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz vor. Angesichts der vorgenannten Schwächen ist ein solches Vorgehen im Regelfall allerdings wenig Erfolg versprechend.
Fazit
Es zeigt sich also, dass der Grundsatz der Subsidiarität weniger materiellrechtlich abgesichert wird, sondern eher auf verfahrensrechtlicher Ebene. Die Ausgestaltung der Schutzmechanismen verlagern demnach einen weiten Spielraum zugunsten der EU.

03.03.2012/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Konkrete Normenkontrolle bei Gesetz zur Umsetzung von Europarecht

Europarecht, Öffentliches Recht, Öffentliches Recht, Rechtsprechung, Rechtsprechungsübersicht, Schon gelesen?, Verfassungsrecht

Das Bundesverfassungsgericht hatte über eine konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG zu entscheiden (Beschluss v. 04.10.2011, Az. 1 BvL 3/08), wobei es in der Sache um ein Gesetz ging, welches Europarecht in Form einer Richtlinie umsetzte. Hierbei verblieb dem deutschen Gesetzgeber allerdings in vielerlei Hinsicht kein Spielraum. Die Entscheidung ist im Kontext des Kooperationsverhältnisses zwischen BVerfG und EuGH zu sehen, weshalb zunächst auf den einschlägigen Beitrag zu diesem Thema verwiesen werden soll.
Die wichtigste Aussage der Entscheidung lautet indes folgendermaßen:

Auch eine innerstaatliche Rechtsvorschrift, die eine Richtlinie oder einen Beschluss in deutsches Recht umsetzt, wird nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes gemessen, wenn das Unionsrecht dem deutschen Gesetzgeber keinen Umsetzungsspielraum belässt, sondern zwingende Vorgaben macht.

Im Ergebnis war der Antrag auf konkrete Normenkontrolle beim BVerfG damit (wie erwartet) unzulässig. Sofern Grundrechte eine Rolle spielen kann höchstens im Wege eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV geprüft werden, ob die infrage stehende Richtlinie gegen europäisches Primärrecht – also insbesondere die europäische Grundrechtscharta – verstößt.
Wer an den weiteren Fakten und am konkreten Sachverhalt interessiert ist, kann sich noch die Pressemitteilung des BVerfG durchlesen.

18.11.2011/0 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Update: Vertragsänderung für Euro-Rettungsschirm

Europarecht, Öffentliches Recht

Ich habe auf Juraexamen.info kürzlich über die geplante Änderung zur Integration des Euro-Rettungsschirms des AEUV berichtet. Diese wird nun umgesetzt unde eine Ergänzung des Art. 136 AEUV ist beschlossen (s. dazu die Berichte bei beck-online v.20.12.2010 und v. 16.2.2011). Ich hatte bei dem ersten Beitrag auf eine Verortung bei Art. 125 AEUV getippt. Die Ergänzung des Art. 136 AEUV hat folgenden Wortlaut und wird als neuer Abs. 3 in Art. 136 AEUV eingefügt werden:

“Die Mitgliedsstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus schaffen, der aktiviert wird, wenn dies unerlässlich ist, um die Stabilität der Euro-Zone als Ganzes zu sichern. Die Bewilligung finanzieller Hilfen wird unter strikte Bedingungen gestellt.”

Der vollständige Wortlaut des erweiterten Art. 136 AEUV ist dann:

Art. 136 [Haushaltsdisziplin; Grundzüge der Wirtschaftspolitik]

(1) Im Hinblick auf das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion erlässt der Rat für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Maßnahmen nach den einschlägigen Bestimmungen der Verträge und dem entsprechenden Verfahren unter den in den Artikeln 121 und 126 genannten Verfahren, mit Ausnahme des in Artikel 126 Absatz 14 genannten Verfahrens, um

a)die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin zu verstärken,

b)für diese Staaten Grundzüge der Wirtschaftspolitik auszuarbeiten, wobei darauf zu achten ist, dass diese mit den für die gesamte Union angenommenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar sind, und ihre Einhaltung zu überwachen.

(2) Bei den in Absatz 1 genannten Maßnahmen sind nur die Mitglieder des Rates stimmberechtigt, die die Mitgliedstaaten vertreten, deren Währung der Euro ist.
Die qualifizierte Mehrheit dieser Mitglieder bestimmt sich nach Artikel 238 Absatz 3 Buchstabe a.
(3) Die Mitgliedsstaaten, deren Währung der Euro ist, können einen Stabilitätsmechanismus schaffen, der aktiviert wird, wenn dies unerlässlich ist, um die Stabilität der Euro-Zone als Ganzes zu sichern. Die Bewilligung finanzieller Hilfen wird unter strikte Bedingungen gestellt.

Die No-Bail-Out-Klausel
Diese Änderung ist notwendig, weil der EU-Vertrag bisher einen Haftungsauschluss für die Rettung von EU-Staaten durch andere EU-Staaten enthält:

Artikel 125 [Haftungsausschlüsse]
(1) ¹Die Union haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich–rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen von Mitgliedstaaten und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens. ²Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich–rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein; dies gilt unbeschadet der gegenseitigen finanziellen Garantien für die gemeinsame Durchführung eines bestimmten Vorhabens.
(2) Der Rat kann erforderlichenfalls auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die Definitionen für die Anwendung der in den Artikeln 123 und 124 sowie in diesem Artikel vorgesehenen Verbote näher bestimmen.

Es ist umstritten, ob damit auch “freiwillige” Rettung ausgeschlossen ist– viele Stimmen in der Literatur gehen davon aus. Jedenfalls besteht erheblich Rechtsunsicherheit, ob ein Rettungsschirm de lege lata (nach geltendem Recht) zulässig ist. Er kann wohl zumindest nicht als rechtlich verbindliche Institution durch EU-Rechtssetzung geschaffen werden
Vereinfachtes Verfahren
Es wurde beschlossen, Art. 136 AEUV im vereinfachen Verfahren nach Art. 48 EUV zu ergänzen. Das setzt voraus, dass die Union keine weiteren Kompetenzen erhält:

Artikel 48 EUV [Vertragsänderung]
[…](6) Die Regierung jedes Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Kommission kann dem Europäischen Rat Entwürfe zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union über die internen Politikbereiche der Union vorlegen.
¹Der Europäische Rat kann einen Beschluss zur Änderung aller oder eines Teils der Bestimmungen des Dritten Teils des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union erlassen. ²Der Europäische Rat beschließt einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments und der Kommission sowie, bei institutionellen Änderungen im Währungsbereich, der Europäischen Zentralbank. ³Dieser Beschluss tritt erst nach Zustimmung der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft.
Der Beschluss nach Unterabsatz 2 darf nicht zu einer Ausdehnung der der Union im Rahmen der Verträge übertragenen Zuständigkeiten führen.[Hervorhebungen vom Verfasser…]

Deshalb kann der Rettungsschirm nicht durch europäisches Recht geschaffen werden, sondern muss „neben den Verträgen stehen“. Es geht also darum, eine Öffnungsklausel zu schaffen. Diese hätte in die Funktion, die “Non-Bail-Out” Klausel des Art. 125 AEUV in begrenztem Umfang auszuschalten. Sie würde die Reichweite des Verbots begrenzen und den Euro-Mitgliedsstaaten ein Handeln außerhalb des EU-Rechts ermöglichen. Das ist der Weg, den die Staats- und Regierungsschefs gewählt haben.
Ob allerdings vorliegend tatsächlich die Voraussetzungen des vereinfachten Verfahren eingehalten sind, ist fraglich. Hätte – wie ich es ursprünglich erwartete hatte – die Änderung nur darin bestanden, die No-Bail-Out Klausel außer Kraft zu setzen, so könnte man argumentieren, dass die Kompetenzen der Union nicht wachsen, ja sogar, dass sie sie kleiner werden, weil die Reichweite des Verbotes des Art. 125 AEUV eingeschränkt wird. Nunmehr wird allerdings eine Kompetenznorm erweitert, so dass man sich fragen muss: Beruht die Wirkung der Maßnahmen nicht doch letztlich auf dem Vertrag? Insbesondere werden nämlich materielle Voraussetzungen geschaffen, die verbindlich sind (vgl. S.2). Wenn der EuGH die Ausgestaltung des Sicherungsfonds an Hand des Vertragswortlautes überprüfen kann – ist dann nicht der Rettungsschirm in die Zuständigkeiten der Union einbezogen? Andererseits vergleiche die Binnensystematik des Art. 136 AEUV – Kompetenz steht in Art. 136 Abs. 1 und 2 AEUV, Abs. 3 steht dann neben dem Kompetenztitel und kann insofern als Begrenzung des Art. 125 AEUV gelesen werden.

17.02.2011/0 Kommentare/von Dr. Johannes Traut

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