In der vergangenen Woche hat das OVG Münster einen interessanten Fall zum Versammlungsrecht entschieden (OVG Münster, Urteil vom 18.09.2012 – 5 A 1701/11), der Stoff für Examens- und Semesterabschlussklausuren im Polizeirecht bietet, da er eine sorgfältige Auseinandersetzung mit den einzelnen Tatbestandsmerkmalen des § 15 Abs. 1 VersammlG erfordert.
I. Sachverhalt
Der Kläger gehörte einem Bündnis an, das es sich zum Ziel gesetzt hatte, einen am 8. und 9. April 2011 in Stolberg abgehaltenen Aufmarsch von Neonazis zu verhindern. Zu diesem Zweck führte das Bündnis im Vorfeld zahlreiche Maßnahmen zur Mobilisierung der Bevölkerung durch, so auch sog. „Blockadetrainings“, bei denen gemeinsam für die Blockade des Naziaufmarsches im April 2011 geübt werden sollte. Für den 5. Februar 2011 hatte der Kläger als Versammlungsleiter ein solches „Blockadetraining“ angemeldet. Der Kläger beschrieb die geplante Veranstaltung im Gespräch mit der zuständigen Behörde wie folgt:
Es habe sich in Stolberg das „Blockadebündnis“ gebildet, weil zum Teil die Meinung vertreten werde, allein das Blockieren der Stolberger Innenstadt sei nicht mehr ausreichend. Zum Ablauf der Versammlung gab er an, nach einer Begrüßung seien keine Reden geplant. Vielmehr würden so genannte Trainer Einzelheiten über solche Demonstrationen erklären und ggf. durchspielen. Während der für drei Stunden angesetzten Kundgebung sei eine „Trainingsdauer“ von etwa 1,5 bis 2 Stunden geplant. Ziel sei vor allem das Knüpfen von Kontakten und das Kennenlernen untereinander. Die mittlerweile etwa 100 erwarteten Teilnehmer aus der Region sollten auch erfahren, dass man sich an Spielregeln halten müsse und es nicht darum gehe, auf „Aktion“ aus zu sein. Geplant sei, durch Menschenmassen friedlich zu blockieren und nicht gegen die Polizei tätig zu werden. Es solle nicht provoziert werden. Die Friedlichkeit stehe im Vordergrund.
Dem Kläger wurden daraufhin Auflagen verschiedenen Inhalts erteilt, u.a. wurde untersagt, den Versammlungsteilnehmern Taktiken und Techniken zu vermitteln, die sie befähigen sollen, nicht verbotene zukünftige Versammlungen oder Aufzüge zu verhindern, zu sprengen oder zu vereiteln.
Dagegen wandte sich der Kläger am 24. Februar 2011 zunächst erfolglos mit einer Klage zum zuständigen VG Aachen, das die Auflagen für rechtmäßig erklärte und die Klage abwies. Anders entschied jedoch das OVG Münster.
II. Die Prüfung des Falls
1. Zulässigkeit
Statthafte Klageart ist nach h.M. die Fortsetzungsfeststellungsklage gem.§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog. Die Vorschrift ist hier nach h.M. analog anzuwenden, da sich die Verwaltungsakte abweichend von dem Regelfall des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO bereits vor Klageerhebung erledigt haben (a.A.: Feststellungsklage). Die Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage wird im Wesentlichen geprüft wie die der Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage mit dem Zusatz, dass ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse erforderlich ist. Ein solches besteht dann, wenn trotz der Erledigung ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts besteht. Der Kläger gab hier an, auch zukünftig derartige Veranstaltungen in Stolberg durchführen zu wollen, wodurch Wiederholungsgefahr gegeben war.
2. Begründetheit
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, wenn die Verwaltungsakte rechtswidrig waren und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wurde (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog).
Als Ermächtigungsgrundlage kommt § 15 Abs. 1 VersammlG in Betracht, nach dem die Behörde eine Versammlung von bestimmten Auflagen abhängig machen kann, wenn eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung besteht. Die formell rechtmäßig ergangenen Auflagen sind dann auch in materieller Hinsicht rechtmäßig, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind und die Behörde ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat.
Öffentliche Versammlung:
Erste Voraussetzung ist, dass es sich bei dem Blockadetraining überhaupt um eine öffentliche Versammlung handelt. Diese Frage hat das OVG in seiner Entscheidung völlig übergangen und die Versammlungsqualität stillschweigend vorausgesetzt. In einer Klausur läge hier jedoch ein Schwerpunkt: Fraglich ist nämlich, ob eine derartige Trainingsmaßnahme bereits Versammlungscharakter hat. Eine Versammlung ist die Zusammenkunft mehrerer Personen zu einem gemeinsamen Zweck. Die qualitativen Anforderungen an den gemeinsamen Zweck sind umstritten. Nach dem herrschenden engen Versammlungsbegriff ist ein Beitrag zur kollektiven Meinungsbildung erforderlich. Eine Versammlung lag hier also nur dann vor, wenn Zweck des Blockadetrainings neben dem Einüben von Blockadetechniken auch die Kundgabe der ablehnenden Haltung gegen nationalsozialistisches Gedankengut war. Hier ist Argumentation gefragt. Dagegen spricht, dass keine Reden geplant waren, sondern vorwiegend Schulungen zur Vermittlung von Blockadetechniken. Die ganz überwiegenden Argumente sprechen jedoch für die Annahme einer Versammlung: Die Veranstaltung diente der Mobilisierung der Bevölkerung gegen die Naziaufmärsche. Die Teilnehmer der Veranstaltung sollten sich kennenlernen und über ihre Positionen austauschen. Außerdem sollte mit dem Training ein Zeichen gesetzt werden, dass Stolberg sich intensiv mit dem geplanten Aufmarsch auseinandersetzt und bereits im Vorfeld alles tut, um wirksam gegen rechtsextreme Gesinnung eintreten zu können.
Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung:
Zu prüfen ist ferner eine unmittelbare Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit und zwar in Form der Unversehrtheit der Rechtsordnung: Das Blockadetraining könnte ein verbotener Aufruf zu einer rechtswidrigen Tat (nämlich die Verhinderung einer nicht verbotenen Versammlung) gem. § 111 StGB iVm § 21 VersammlG oder § 111 StGB iVm § 2 Abs. 2 VersammlG oder § 116 OWiG iVm § 2 Abs. 2 VersammlG sein. Außerdem könnte die Versammlung selbst gegen § 2 Abs. 2 VersammlG verstoßen. Das OVG sah aber keinen der Tatbestände als erfüllt an.
§ 111 StGB i.V.m. § 21 VersammlG:
Der Straftatbestand ist nach Auffassung des OVG Münster aus mehreren Gründen nicht erfüllt. Erstens habe die Maßnahme nicht die Qualität einer „Aufforderung“ zu einer Straftat i.S.d. § 111 StGB und zweitens erfülle die geplanten Blockaden, für die trainiert werden sollte, nicht den Tatbestand des § 21 VersammlG:

„Nach gefestigter höchstrichterlicher und obergerichtlicher Rechtsprechung setzt der Tatbestand der öffentlichen Aufforderung zu Straftaten eine bestimmte Erklärung an die Motivation anderer voraus, bestimmte Straftaten zu begehen. Sie muss den Eindruck der Ernstlichkeit vermitteln. § 111 StGB erfasst als strafwürdig nur solche Äußerungen und Verhaltensweisen, die den öffentlichen Frieden konkret gefährden, weil sie ihrem Inhalt nach erkennbar auf rechtsgutgefährdende Handlungen hin angelegt sind. Hierzu gehören Meinungsäußerungen, die bei dem Angesprochenen Handlungsbereitschaft auslösen, Hemmschwellen herabsetzen oder Dritte unmittelbar einschüchtern. Die lediglich abstrakte Befürwortung einer Straftat ist hingegen noch nicht strafbar.“
„[…] Überdies ist § 111 StGB – wie alle Strafrechtsnormen – unter Beachtung der Wertentscheidungen der Grundrechte auszulegen und anzuwenden. Soweit die Erfüllung dieses Straftatbestands durch eine Aussage in Rede steht, die mit einem Blockadetraining auf einer Kundgebung konkludent geäußert wird, sind die Grundrechte der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG und der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG maßgebend.[…] Handelt es sich bei der umstrittenen Äußerung um einen Beitrag im Zusammenhang mit einer die Öffentlichkeit wesentlich berührenden Frage, so spricht eine Vermutung zu Gunsten der Freiheit der Rede.“
„[…] Zum anderen konnte ein strafbares Auffordern zu einer Straftat in der motivierenden Wirkung des geplanten Blockadetrainings auch deshalb nicht liegen, weil sich die Teilnahme an der für Anfang April 2011 geplanten Blockade, die das Veranstalterbündnis anstrebte, zunächst noch als nicht strafbar darstellte. Das Veranstalterbündnis plante nämlich eine im Grundsatz von der Versammlungsfreiheit geschützte Form der friedlichen Blockade. Die Grenze zum strafbaren Rechtsbruch wäre erst in dem Moment überschritten worden, in dem darüber hinaus im Sinne von § 21 VersammlG eine nicht verbotene rechtsextreme Versammlung in Verhinderungsabsicht grob gestört worden wäre. Eine tatbestandliche grobe Störung liegt jedoch erst in der Bildung einer unüberwindlichen Blockade von nicht unerheblicher Dauer, die nicht ohne Weiteres umgangen werden kann.“

§ 111 StGB i.V.m. § 2 Abs. 2 VersammlG:
Kommt nicht in Betracht, da § 2 Abs. 2 VersammlG kein Strafgesetz und damit keine rechtswidrige Tat i.S.d. § 111 StGB ist.
§ 116 OWiG i.V.m. § 2 Abs. 2 VersammlG:
Verstöße gegen § 2 Abs. 2 VersammlG erfüllen auch keinen Busgeldtatbestand i.S.d. § 116 OWiG.
§ 2 Abs. 2 VersammlG:
Das Blockadetraining stellt selbst auch keine Verhinderungsmaßnahme i.S.d. § 2 Abs. 2 VersammlG dar.

„Der eindeutige Wortlaut verbietet nur Störungen „bei“ öffentlichen Versammlungen und Aufzügen. Damit sind Vorbereitungsmaßnahmen mehrere Wochen vor Beginn einer konkreten Versammlung ausdrücklich nicht von dem Verbot umfasst.“

Auch die Tatsache, dass u.U. polizeiwidrige Techniken eingeübt werden sollten, rechtfertigt nach dem OVG Münster kein anderes Ergebnis, da es hier jedenfalls an einer unmittelbaren Gefahr i.S.d. § 15 Abs. 1 VersammlG fehlt.
III. Ergebnis:
Mangels einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit konnten die Auflagen nicht auf § 15 Abs. 1 VersammlG gestützt werden. Die Klage ist daher zulässig und begründet.
 
Autorin des Beitrags ist Lioba Sternberg. Sie hat Jura in Bonn und Rom studiert und ist derzeit Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Arbeitsrecht und Recht der Sozialen Sicherheit bei Prof. Dr. Thüsing LL.M. Ihr Promotionsvorhaben hat ein Thema aus dem Bereich des Sozialversicherungsrechts zum Gegenstand.