Fotografierverbot von SEK-Polizeibeamten rechtswidrig – BVerwG Urteil vom 28.03.2012 – 6 C 12.11
Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner heutigen Entscheidung geurteilt, dass ein von der Polizei gegenüber Zeitungsmitarbeitern ausgesprochenes Verbot der Anfertigung von Fotos der an einem Einsatz beteiligten Beamten eines Spezialeinsatzkommandos rechtswidrig war.
A. Sachverhalt (vereinfacht)
Die in zivil gekleideten Beamten des Einsatzkommandos waren damit beauftragt, den mutmaßlichen Sicherheitschef einer russischen Gruppierung, die dem Bereich der organisierten Kriminalität zuzuordnen ist (russische Mafia), aus der Untersuchungshaft bei einer Augenarztpraxis in der Fußgängerzone der Stadt X in NRW vorzuführen.
Der Einsatz wurde von zwei Journalisten, darunter ein Fotoreporter, bemerkt. Als sich der Fotoreporter anschickte Bilder der Einsatzfahrzeuge und der am Einsatz beteiligten Beamten anzufertigen, wurde er von dem Einsatzleiter in formell rechtmäßiger Weise aufgefordert sein Vorhaben zu unterlassen. Der Journalist unterließ es daraufhin, Bilder anzufertigen. Begründet wurde das Verbot damit, dass die beteiligten Einsatzkräfte durch eine Veröffentlichung der Bilder hätten enttarnt werden können, was ihrer Einsetzbarkeit in Zukunft nicht zuträglich gewesen wäre. Zudem hätten sie auch persönlich durch etwaige Racheakte gefährdet werden können.
Der Zeitungsverlag, für den die Journalisten tätig, sind klagte vor dem zuständigen Verwaltungsgericht gegen das Fotografierverbot.
B. Rechtliche Würdigung
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 I VwGO ist zu bejahen, da die streitentscheidende Norm vorliegend dem Polizeirecht, mithin einer Materie des öffentlichen Rechts, zuzuordnen ist.
II. Zulässigkeit
1. Im Rahmen einer Klausurbearbeitung des Falles stellt sich zunächst bei der Zulässigkeitsprüfung die Frage nach der statthaften Klageart. Hierbei könnte angenommen werden, dass eine Anfechtungsklage statthaft sei. Dazu müsste es sich bei dem Fotografierverbot um einen Verwaltungsakt gehandelt haben. Ein solcher lag vorliegend mithin vor, insbesondere war das Verhalten des Einsatzleiters darauf gerichtet eine einzelfallbezogene Rechtsfolge zu setzen. Es sollte dem Bearbeiter allerdings auffallen, dass sich die rechtliche Beschwer dieses Verwaltungsaktes durch Zeitablauf erledigt hat (§ 43 Abs. 2 VwVfG NW) und folglich eine Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft ist.
2. Der Zeitungsverlag ist als Drittbetroffener möglicherweise in seinem aus der Pressefreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) folgenden Recht auf Informationsbeschaffung durch eigenes Personal verletzt und folglich klagebefugt.
3. Ein Vorverfahren i. S. von § 68 VwGO ist jedenfalls in NRW nach § 110 Abs. 1 JustG NW nicht erforderlich. Darüber hinaus hätte es seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung und Zweckmäßigkeitsprüfung) vorliegend ohnehin nicht mehr erfüllen können.
4. Die Klageerhebung bei vorprozessualer Erledigung des Verwaltungsakts vor Eintritt der Bestandskraft unterliegt keiner Fristbindung.
5. Das erforderliche Fortsetzungsfestellungsinteresse, welches in Fällen vorprozessualer Erledigung mit dem Feststellungsinteresse in § 43 Abs. 1 VwGO identisch ist und alle schützenswerten Interessen rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Art umfasst, ergibt sich vorliegend aus der Tatsache, dass sich polizeiliche Maßnahmen typischerweise kurzfristig erledigen und die Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG die Möglichkeit der Klageeröffnung gebietet (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 – 6 C 7.98; s. auch BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 – 5 C 4/84). Des Weiteren ist ein Fortsetzungsfestellungsinteresse auch aufgrund der möglich erscheinenden Verletzung des Zeitungsverlags in seiner Pressefreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorliegend zu bejahen.
III. Begründetheit
Die Klage ist begründet, wenn und soweit die polizeiliche Maßnahme rechtswidrig war und der Kläger (der Zeitungsverlag) dadurch in seinen Rechten verletzt ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Die polizeiliche Maßnahme war rechtmäßig, wenn sie auf einer Ermächtigungsgrundlage basierte von der in formell und materiell rechtmäßiger Weise Gebrauch gemacht wurde.
1. Als Ermächtigungsgrundlage kommt vorliegend, mangels Einschlägigkeit spezieller Befugnisnormen, die polizeiliche Generalklausel aus § 8 Abs. 1 PolG NW in Betracht.
2. Die polizeiliche Maßnahme ist laut Sachverhalt in formell rechtmäßiger Weise ergangen.
3. Voraussetzung für ein polizeiliches Einschreiten ist das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Maßgeblich ist dabei die Prognose aus der ex-ante Perspektive.
Eine Gefahr ist zu bejahen, wenn bei ungehindertem Geschehensablauf ein Schadenseintritt für ein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Als Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit gelten, die objektive Rechtsordnung, Individualrechte des Einzelnen sowie die Funktionsfähigkeit von Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates und anderer Hoheitsträger.
Vorliegend sah der Einsatzleiter eine Enttarnung der am Einsatz beteiligten Beamten und eine Gefährdung von Leib und Leben eben jener durch das Anfertigen von Fotografien des Einsatzes, sowie eines damit einhergehenden Verlustes der zukünftigen Einsatzfähigkeit des Sondereinsatzkommandos als wahrscheinlich an. Aus der Sicht eines einsichtigen und unbefangenen Polizeibeamten lässt sich damit das Vorliegen einer Gefahr für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit, namentlich den Individualrechten der beteiligten Polizeibeamten, sowie
(mit Blick auf die eventuelle Gefährdung der Einsatztauglichkeit für zukünftige Einsätze) der Funktionsfähigkeit staatlicher Veranstaltungen, bejahen.
Die Einschreitungsvoraussetzungen der polizeilichen Generalklausel sind damit im vorliegenden Fall zu bejahen.
4. Das vom Einsatzleiter ausgesprochene Anfertigungsverbot müsste auch dem aus dem Rechtsstaatsprinzip erwachsenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen. Die Maßnahme müsste hinsichtlich der Erreichung des mit ihr verfolgten legitimen Zwecks also geeignet, erforderlich und angemessen sein.
Das Verbot Bilder vom Einsatz anzufertigen ist nicht schlichtweg untauglich die damit verfolgten Zwecke zu erreichen und folglich geeignet.
Weiterhin müsste die Maßnahme erforderlich gewesen sein, was dann der Fall ist, wenn es kein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung gab. Dazu heißt es in der Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts:
„[…]Die Polizei durfte nicht schon das Anfertigen der Fotografien untersagen. Der Einsatz von Polizeibeamten, namentlich ein Einsatz von Kräften des Spezialeinsatzkommandos stellt im Sinne der einschlägigen Bestimmung des Kunsturhebergesetzes ein zeitgeschichtliches Ereignis dar, von dem Bilder auch ohne Einwilligung der abgelichteten Personen veröffentlicht werden dürfen. Ein berechtigtes Interesse der eingesetzten Beamten kann dem entgegenstehen, wenn die Bilder ohne den erforderlichen Schutz gegen eine Enttarnung der Beamten veröffentlicht werden. Zur Abwendung dieser Gefahr bedarf es aber regelmäßig keines Verbots der Anfertigung von Fotografien, wenn zwischen der Anfertigung der Fotografien und ihrer Veröffentlichung hinreichend Zeit besteht, den Standpunkt der Polizei auf andere, die Pressefreiheit stärker wahrende Weise durchzusetzen. Eine solche Lage war hier gegeben.“
Danach hätte ein Hinweis der Einsatzleitung auf die bei ohne Unkenntlichmachung der Polizeibeamten bestehenden Gefahr genügt, um einer Enttarnung und den damit einhergehenden Gefahren entgegenzuwirken.
Im Ergebnis war das Verbot der Anfertigung von Bildern rechtswidrig und verletzte den Zeitungsverlag in seinen Rechten. Folglich ist die Fortsetzungsfeststellungsklage begründet.
Anmerkung: Die Bearbeitung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Vielmehr soll den Lesern ein Leitfaden für die Lösung des Falles, wie er beispielsweise im Rahmen einer mündlichen Prüfung auftauchen könnte, gegeben werden.
Sehr schön, danke.
Lief heute in NRW im ersten Staatsexamen.
Vertretbare Lösung. Jedoch ist hier bereits die Frage problematisch ob der Zeitungsverlag Störer in Sinne von § 4 PolG NW ist (rechtmäßiges Verhalten nach 22, 23 (Person der Zeitgeschichte siehe BVerwG) KUG). Sollte der Verlag Nichtstörer in Sinne von § 6 PolG NW sein, so muss eine gegenwärtige Gefahr vorliegen (unmittelbar bevorstehende). BVerwG stellt fest, dass es noch wesentliche Schritte bis zum Eintritt der Gefährdung vorliegen. Somit würde es bereits an Störer Eigenschaft scheitern. Dann wäre nur noch hilfsgutachterlich die (Un)Verhältnismäßigkeit festzustellen.
Auch die Annahme von konkrete Gefahr ist in diese Entscheidung systematisch bedenklich. Zwar setzt konkrete Gefahr, bei so hohe Rechtsgüter sehr geringe Voraussetzungen an die hinreichende Wahrscheinlichkeit, jedoch erscheint es hier sehr fern liegend und somit nicht hinreichend Wahrscheinlich.
Lieber Xazan,
das Vorliegen einer (konkreten) Gefahr hätte man in der Tat auch verneinen können. Man hätte etwa argumentieren können, dass die Gefahrenschwelle nicht durch das bloße Anfertigen der Fotos, sondern erst durch den eigentlichen Veröffentlichungsvorgang, überschritten wird. Aus klausurtaktischer Sicht ist ein solches Vorgehen allerdings nicht zu empfehlen, denn wenn man das Vorliegen einer Gefahr verneint, dann ist die Prüfung an der Stelle zu Ende. Es wäre zudem grob falsch an der Stelle „hilfsgutachterlich“ weiterzuprüfen, ob die Maßnahme unverhältnismäßig ist. Ein Hilfsgutachten fertigt man an, wenn man zur Unzulässigkeit eines Rechtsbehelfs gelangt ist (bspw wenn die Klage nicht fristgerecht eingereicht wurde). Zwar wäre es möglich nach Verneinung des Vorliegens einer Gefahr noch zu prüfen, ob die Maßnahme „darüber hinaus“ unverhältnismäßig ist, wobei jedoch anzumerken ist, dass ein solches Vorgehen nicht bei jedem Korrektor für Begeisterung sorgt.
Sehr geehrte Zaid,
Sie unterliegen typischen Irrtum, dass Hilfsgutachten nur dann zu prüfen ist wenn der Rechtsbehelf unzulässig ist. Hilfsgutachten ist ein undefiniertes Begriff und dient lediglich als Hinweiss darauf, dass Sachverhalt unter alle einschlägige Gesichtspunkte zu untersuchen ist. Insbesondere kann es der fall sein, wenn der Rechtsbehelf bereits unzulässig ist. Dies ist jedoch lediglich ein Beispiel. Auch die feststellung, dass ein bereits rechtswidrige VA auch noch gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstöst kann im Hilfsgutachten geprüft werden. Ob Sie dies untechnisch als „darüber hinaus“ bezeichnen ist Geschmaksfrage.
Es ist zwar nicht Falsch bereits nach der Feststellung der Rechtswidrigkeit ihre Prüfung zu beenden, davin rate ich sie jedoch dringend ab. Prüfen sie immer ihre Arbeit unter alles Gesuchtspunkten. Solange es um eine Wissenschaftliche Areit ist bedarf jede einschlägige Gesichtspunkt erörterung. Keine grosser Relevanz hat die technische Bezeichnung. Jedoch ist es nicht empfehlenswert in einem Gutachten etwas als „darüber hinaus“ zu prüfen. Verwenden sie technische Begriff
Es wird darauf hingewissen dass in dem Fall festzustellen war ob der Verlag Störer in Sinne von 4 PolG NW war.
Im übrigen wünsche ich ihenen viel Erfolg.
@Xazan: Deine Aussage ist (zumindest im Kontext juristischer Staatsexamina) falsch. Eine Maßnahme, die bereits mangels Vorliegen einer Gefahr rechtswidrig ist, kann denknotwendig nicht verhältnismäßig sein. Aus diesem Grund wäre es entsprechend den von Zaid gemachten Ausführungen auch falsch eine derartige Prüfung im Hilfsgutachten nachzuschieben (wie sollte eine Prüfung denn auch ausfallen, wenn man festgestellt hat, dass die Maßnahme rechtswidrig ist).
Genauso darf etwa im Zivilrecht bei der Prüfung eines Schadensersatzanspruchs nach § 280 I BGB beim Verneinen des Vorliegens eines Schuldverhältnisses nicht im Hilfsgutachten geprüft werden, ob eine Pflichtverletzung vorliegt (da sich der Umfang der Pflichten ja gerade aus dem Schuldverhältnis ergibt). Ebenso ist es denknotwendig ausgeschlossen die Rechtswidrigkeit oder Schuld im Strafrecht im Hilfsgutachten Nachschieben, sofern bereits die Tatbestandsmäßigkeit verneint wurde (die Rechtswidrigkeit ergibt sich z.B. ja gerade aus der Tatbestandsmäßigkeit).
Es handelt lediglich um eine Bezeichnung. Hilfgutachten bedeutet nichts anderes als „darueber hinaus“. Wie bereits erklaert, kann eine bereits rechtswidrige maßnahme auch noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößen. Formalismus ist wie man es bezeichnet. Unterschiedlich Wissenschaftler sehen es unterschiedlich. Frühe dachte ich dass es nicht notwendig ist nach bereits festgestelte Rechtswidrigkeit die Prüfung fortzuführen. Jedoch mehrere Professoren haben mir es erklärt, warum es notwendig ist auch bei bestehende rechtswidrigkeit auf alles mögliche Gründe einzugehen. Ob Sie dies liebe als „darüber hinaus“ bezeichnen, bleibt ihnen überlasen. Der Vergleich mit Zivilrecht ist per se unmöglch, dies folgt aus den Unterschied zwischen beiden Rechtsgebieten. Insbesondere gilt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit da nicht.
Ob der Begriff Hilfsgutachten richtig oder falsh an diese Stelle ist, ist und bleibt nur Geschmaksfrage und nicht eine Frage von falsch und richtig. Dies sollte euch als Wissenschaftler einleuchten. Professoren die ich kenne halten von diesen Begriff nichts und sehen ihm als Erfindung von Klausurenkurs. Diese Ansicht vertrete ich ebenfalls. Deswegen sehe ich die Disskusion an welche Stelle der Begriff passt oder nicht, als reine Formalismus. Ich empfehle jedem, den Sachverhalt in der Klausur unter alle Gesichtpunkte zu erfoschen. Ob sie dies als Hilsfsgutachten oder als „darüber hinaus“ bezeichnen sollte wrschnl. nur bei unqualifizierte Korektur beim Klausurenkurs entsheidende Rolle spielen. In zwei Aufsätze die ich gelesen habe wurde zu diese Thema zwei unterschiedliche Ansichten vertreten. Was jedoch von keinen davon behauptet wurde, ist dass es ausschliesslich bei unzulässige Klage eine Rolle spielt.
Um jedoch diesen Streit zu vermeiden, empfehle ich in der Klausur lediglich den Verstoß gegen Verhältnismäßigkeit festzustellen. Dies sollte den unnötigen Ärger ersparen.
@Xazan: Sehe ich anders und ich bin mir ziemlich sicher, dass die überwiegende Mehrheit der Korrektoren im Staatsexamen einem ähnlichen Verständnis folgt.
Zur Vervollständigung der Lösung sollte man bei EGL noch auf die mögliche Polizeifestigkeit des Presserechts eingehen, die zwar letztlich solange nicht greift als nicht der Inhalt des Presseerzeugnisse betroffen ist, aber dennoch ist die Frage aufzuwerfen! Des Weiteren sollte man darauf eingehen, ob das Kooperationsgebot (aus dem Versammlungs- und Naturschutzrecht) im Presserecht Anwendung findet (nach BVerwG:+) und auch die Vermutung der Rechtstreue, welche die Vorinstanz behandelt hat, sollte angesprochen, werden auch, wenn sie vom BVerwG letztlich abgelehnt wird!
Zum Thema Hilfsgutachten: Ich weiß zwar nicht, wie es in anderen Bundesländern ist, aber in HH steht jedenfalls im ÖffR in aller Regel, „Prüfen sie die Erfolgsaussichten des Antrags/der Klage und erörtern sie dabei – ggf. hilfsguterachterlich – ALLE aufgeworfenen Rechtsfrage.“. Dies macht auch sind, da ein VA/RA aus mehreren Gründen rechtswidrig sein kann und zumindest im 1. Examen ein Gutachten zu schreiben ist.