Der verwaltungsrechtliche Beurteilungsspielraum in der Examensklausur

Der verwaltungsrechtliche Beurteilungsspielraum in der Klausur
Heute will ich mich einem Klassiker des allgemeinen Verwaltungsrechts zuwenden, nämlich dem Beurteilungsspielraum, der zum Teil auch Einschätzungsprärogative oder Beurteilungsermächtigung genannt wird. Für die Klausur sollte aber der anerkannte und allgemein gebräuchliche Terminus des Beurteilungspielraums ausreichend sein.
Ausgangspunkt:  Das Gesetz kann mit seinen begrenzten Mitteln (der Sprache) nicht allen denkbaren Lebenssachverhalten Rechnung tragen. Ohnehin wird schon oft auf die Regelungswut des Gesetzgebers geschimpft. Die Lösung sind sogenannte unbestimmte Rechtsbegriffe, die im Zweifel einer umfassenden Auslegung unterzogen werden müssen (siehe dazu den Artikel zur Bedeutung der Auslegungsmethoden im Rahmen der Examensklausur).  Dabei erfordern mache Rechtsbegriffe eine Einschätzung oder, grob gesagt, die Beurteilung eines bestimmten Sachverhalts durch die zuständige Behörde. Ein einfacher Subsumtionsvorgang ist hier dann nicht mehr ausreichend, entweder weil der Sachverhalt beispielsweise sehr komplex oder in hohem Maße von einer bestimmten Materie belegt ist. Der Beurteilungsspielraum ist streng vom behördlichen Ermessen zu unterscheiden, das nur auf Rechtsfolgenseite zu prüfen ist.
Letztentscheidungskompetenz vs. Gerichtliche Überprüfbarkeit: Im Rahmen eines Beurteilungsspielraums geht es nun darum, ob eine solche Entscheidung der Behörde im Verwaltungsverfahren in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar ist. Eine solche Überprüfbarkeit folgt ansonsten aus Art. 19 Abs. 4 GG, dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes. Demnach ist grundsätzlich jede Behördenentscheidung voll gerichtlich überprüfbar. In besonderen Fällen kann es aber angezeigt sein, der Behörde die besagte Letztentscheidungskompetenz zukommen zu lassen. Deutlich wird schon an dieser Stelle, dass ein Beurteilungsspielraum im Hinblick auf die Bedeutung und den Rang von Art. 19 Abs. 4 GG allenfalls in einzelnen, gut begründeten Ausnahmefällen anerkannt werden kann.
Konstellationen in der Klausur: In der verwaltungsrechtlichen Klausur sind aus meiner Sicht zwei grundsätzliche Konstellationen denkbar, im Rahmen derer ein Beurteilungsspielraum zu prüfen oder zumindest anzuprüfen ist.

• Es liegt eine klassische Fallgruppe vor, wie beispielsweise die Bewertung von Prüfungsleistungen in der Schule oder Uni. Hier kommt es darauf an, den Beurteilungsspielraum möglichst sauber zu begründen und in der Folge zumeist darum, die Lehre von den Beurteilungsfehlern zu kennen und auf den Sachverhalt anzuwenden. Hier liefert der Sachverhalt dann die erforderlichen Informationen.
• Es liegt ein Fall vor, im Rahmen dessen man den Beurteilungsspielraum nicht anerkennt. Das kann auch im Hinblick auf bekannte Konstellationen der Fall sein. Beispielsweise im Rahmen einer Zuverlässigkeitsprüfung der GewO wäre denkbar, dass sich die Behörde im Sachverhalt auf einen Beurteilungsspielraum beruft. Hier ist es einerseits wichtig, die Fallgruppen zu kennen und zu erkennen, zweitens aber auch, den Sachverhalt zu scannen.

Wovor man sich aber hüten sollte ist, ohne jegliche Anhaltspunkte im Sachverhalt und ohne Anbindung bzw. Kenntnis bestimmter Rechtsprechung zu versuchen, einen Beurteilungsspielraum für einen bestimmten Tatbestand herzuleiten bzw. zu „erfinden“. Was in der Seminar- oder Doktorarbeit gern gesehen sein mag, kann in der Examensklausur ganz schnell nach hinten losgehen. Also nur dann auf den Beurteilungsspielraum eingehen, wenn eine bekannte Fallgruppe im Sachverhalt auftauscht und/oder der Sachverhalt explizite Anhaltspunkte enthält.
Vorgehensweise: Ist man in der Klausur nun der Ansicht, einen Tatbestand vor sich zu haben, im Rahmen dessen man einen Beurteilungsspielraum anerkennen will, bietet sich folgende Vorgehensweise an.

• Nach dem korrekten Obersatz formuliert man ein paar einleitende Sätze und definiert den Beurteilungsspielraum als gerichtlich nicht voll überprüfbaren Entscheidungsfreiraum der Behörde auf Tatbestandsseite, der unter bestimmten Voraussetzungen anzuerkennen ist. Zu beachten ist hier insbesondere der Konflikt mit Art. 19 Abs. 4 GG, der dem Grunde nach einen vollen Rechtsschutz gegen Behördenentscheidungen gewährleistet.
• Festzuhalten ist dann, dass sich der Beurteilungsspielraum aus dem Gesetz ergeben muss, im Zweifel im Rahmen einer Auslegung. Der Fall, dass der Beurteilungsspielraum explizit im Gesetz erwähnt wird, ist dabei die absolute Ausnahme; siehe dazu beispielsweise § 10 Abs. 2 Satz 2 TKG. Wenn dem dennoch so sein sollte, umso besser!
• Im Rahmen der Klausur kann man dann explizit erwähnen, dass in der Rechtssprechung von BVerwG und BVerfG gewisse Fallgruppen anerkannt sind, im Rahmen derer ein Beurteilungsspielraum anerkannt werden darf. Grob gesagt handelt es sich hier um Prüfungsentscheidungen (siehe BVerwGE 6, 272, 273), berufliche Beurteilungen von Beamten (siehe BVerwGE 39, 334, 354), komplexe Entscheidungen für die eine besondere Sachkunde erforderlich sein kann,  Prognosen (siehe BVerfGE 84, 34, 51)  oder Entscheidungen mit hoher politischer Tragweite (mit Beispiel Außenpolitik BVerwG NVwZ 2010, 321).

Auswendig lernen bringt hier meiner Meinung nach wie in den meisten Fällen nichts. Die Klausur kann dann im Detail anders angelegt sein und man sagt das berühmte Weihnachtsgedicht zu Ostern auf. Vielmehr geht es darum, die Motive, die hinter dem Beurteilungsspielraum stehen, zu verinnerlichen und diese in eine umfassende Auslegung einzubinden. Man muss deutlich herausstellen, warum gerade dieser Tatbestand eine Letztentscheidungskompetenz der Behörde beinhalten sollte. Der Konflikt mit Art. 19 Abs. 4 GG sollte hier nicht nur einmal betont werden. Der Prüfer muss auch hier merken, dass kein auswendig gelerntes Wissen abgespult wird, sondern dass man weiß, worüber man redet/schreibt. Hier zwei kleine Beispiele, mit denen meiner Meinung nach auch in der Klausur improvisieren kann:

• Man darf der Ansicht sein, dass ein besonderes komplexer Sachverhalt einen Beurteilungsspielraum rechtfertigen kann, vor allem wenn technische, wirtschaftliche und ökonomische Aspelte aufeinander treffen. Hier sollte man dann aber als Gegenpol erwähnen, dass das Gericht auch auf Grund seiner Amtsermittlungspflicht dazu verpflichtet ist, den Sachverhalt selbst zu ermitteln und auch die Einschätzung von Experten hören kann. Diese Sachkunde muss das Gericht in einem ersten Schritt also ausschöpfen.
• Man darf der Ansicht sein, dass eine Prognoseentscheidung einen Beurteilungsspielraum rechtfertigen kann, vor allem bei solchen Prognosen, die einer besonders hohen Unsicherheit unterliegen und denen ein komplexer Sachverhalt zu Grund liegt. Gleichwohl muss man hier festhalten, dass grundsätzlich auch jede Prognose gerichtlich überprüfbar ist. Man denke nur an die klassische Gefahrprognose des Ordnungsbeamten, die eine besonders starken Grundrechtseingriff zur Folge haben kann.

Was also wichtig ist: Das Für und Wider ausloten. Für jedes Für gibt es auch ein „rechtsstaatliches“ Wider. Nur wenn das in der Klausur beachtet wird, ist die Begründung gut! Ein:„Das BVerwG erkennt den Beurteilungsspielraum hier an….“ reicht also nicht aus.
Kommt man zu dem Schluss, dass für den konkreten Tatbestand ein Beurteilungsspielraum anzuerkennen ist, sind in der Klausur in den meisten Fällen Beurteilungsfehler zu prüfen. Selten wir man den Beurteilungsspielraum nur abstrakt prüfen, um sodann zum nächsten Prüfungspunkt überzugehen. Die anerkannte Fehlerlehre beinhaltet folgende Beurteilungsfehler:

• Verkennung des Beurteilungsspielraums (Beurteilungsausfall)
• Zugrundelegung eines unrichtigen Sachverhalts (Fehlgebrauch)
• Nichtbeachtung anerkannter Bewertungsmaßstäbe (Fehlgebrauch)
• Sachfremde Erwägungen wurden in die Entscheidung eingestellt Fehlgebrauch)
• Beurteilungsüberschreitung

An diesen Gründen zeigt sich, dass die Behörde in der Sache und im Hinblick auf die Zweckmäßigkeit oder Vertretbarkeit der Entscheidung nicht kontrolliert wird. Man darf meiner Meinung nach durchaus erwähnen, dass in einem Fall des Beurteilungsspielraums mehrere rechtmäßige Lösungen und Bewertungen denkbar sind, denn allein die Tatsache, dass eine andere Ansicht in diesem Fall vorliegend vertretbar wäre, kann die Verwaltungsentscheidung in diesem Zusammenhang nicht rechtswidrig machen.
Normalerweise kommt man mit dem Beurteilungsspielraum oft in Berührung, sodass die Fallgruppen dem Grunde nach bekannt sein sollten. Gleichwohl sollte man hier noch nachlegen. Hier empfehlen sich durchaus die Urteile von BVerwG und BVerfG. Sie sind zum Teil gut und verständlich verfasst und bringen die Sache auf den Punkt. Die Literatur ist für die Examensklausur oftmals zu dogmatisch.