Das BVerfG entschied mit Urteil vom 19. Juni 2012 (Az. 2 BvE 4/11) über die mögliche Verletzung der Unterrichtungsrechte des Deutschen Bundestages durch die Bundesregierung im Zusammenhang mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und dem Euro-Plus-Pakt.[1]

Bei dem sog. Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) handelt es sich um ein zwischenstaatliches Instrument der Mitgliedstaaten der Eurozone zur Bekämpfung der Staatsschuldenkrise im Gebiet der Europäischen Währungsunion. Im Rahmen eines Organstreitverfahrens wurde gerügt, dass die Bundesregierung die Rechte des Deutschen Bundestages verletzt hat, indem sie es unterlassen hat, umfassend über die Ausgestaltung des ESM zu unterrichten. Nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG muss die Bundesregierung den Deutschen Bundestag nämlich „in Angelegenheiten der Europäischen Union“ umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichten.

Des Weiteren wurde im gleichen Verfahren gerügt, dass nicht umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über die Vorgänge um den sog. Euro-Plus-Pakt unterrichtet wurde. Diese Abmachung, die in Deutschland zunächst auch unter dem Begriff „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ diskutiert wurde, soll die Gefahr von Währungskrisen im Euro-Raum strukturell verringern. Hierfür soll der Euro-Plus-Pakt unter anderem die wirtschaftliche Säule der Währungsunion stärken und „eine neue Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung“ erreichen.

Fraglich war somit, ob die Vertragsverhandlungen über den ESM und den Euro-Plus-Pakt EU-Angelegenheiten i.S.d. Art. 23 Abs. 2 GG darstellen. Vor diesem Hintergrund war durch das BVerfG zu klären, ob „Angelegenheiten der Europäischen Union“  auch zwischenstaatliche Instrumente der vorgenannten Art erfassen können, die von der Bundesregierung im Kontext der europäischen Integration behandelt werden.

II. Prüfungsmaßstab des BVerfG
Art. 23 GG räumt dem Deutschen Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union weitreichende Mitwirkungs- und Informationsrechte ein. Die stärkere Einbindung des Parlaments in den europäischen Integrationsprozess dient dem Ausgleich der mit der Europäisierung verbundenen Kompetenzverschiebungen im nationalen Gewaltengefüge zugunsten der mitgliedstaatlichen Regierungen. Zu den Angelegenheiten der Europäischen Union gehören Vertragsänderungen und entsprechende Änderungen auf der Ebene des Primärrechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Rechtsetzungsakte der Europäischen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Angelegenheit der Europäischen Union handelt es sich auch bei völkerrechtlichen Verträgen, wenn diese in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehen. Wann ein solches Verhältnis vorliegt, lässt sich nicht anhand eines einzelnen abschließenden und zugleich trennscharfen Merkmals bestimmen. Maßgebend ist vielmehr eine Gesamtbetrachtung der Umstände, einschließlich geplanter Regelungsinhalte, -ziele und -wirkungen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusammenwirken als ausschlaggebend erweisen können.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregelte Pflicht der Bundesregierung, den Deutschen Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten, soll dem Bundestag die Wahrnehmung seiner in Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG verankerten Rechte auf Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union ermöglichen. Die Unterrichtung muss dem Bundestag eine frühzeitige und effektive Einflussnahme auf die Willensbildung der Bundesregierung eröffnen und so erfolgen, dass das Parlament nicht in eine bloß nachvollziehende Rolle gerät. Zudem hat die Auslegung und Anwendung des Art. 23 Abs. 2 GG dem Umstand Rechnung zu tragen, dass diese Bestimmung auch dem im Demokratieprinzip verankerten Grundsatz parlamentarischer Öffentlichkeit dient.

Das Erfordernis einer umfassenden Unterrichtung ist seiner Funktion gemäß so auszulegen, dass eine umso intensivere Unterrichtung geboten ist, je komplexer ein Vorgang ist, je tiefer er in den Zuständigkeitsbereich der Legislative eingreift und je mehr er sich einer förmlichen Beschlussfassung oder Vereinbarung annähert. Daraus ergeben sich Anforderungen an die Qualität, Quantität und Aktualität der Unterrichtung.

Dem Zeitpunkt der Unterrichtung kommt eine ihrem Umfang gleichrangige Bedeutung zu. Die in Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG genannte Zeitvorgabe „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ ist dahin auszulegen, dass der Bundestag die Informationen der Bundesregierung spätestens zu einem Zeitpunkt erhalten muss, der ihn in die Lage versetzt, sich fundiert mit dem Vorgang zu befassen und eine Stellungnahme zu erarbeiten, bevor die Bundesregierung nach außen wirksame Erklärungen, insbesondere bindende Erklärungen zu unionalen Rechtsetzungsakten und intergouvernementalen Vereinbarungen, abgibt.

Die Unterrichtung hat angesichts der Anforderungen an ihre Klarheit, Verstetigung und Reproduzierbarkeit grundsätzlich schriftlich zu erfolgen. Ausnahmen sind nur in engen Grenzen zulässig, unter Umständen aber auch geboten, wenn die Bundesregierung eine umfassende und zugleich frühestmögliche Unterrichtung nur mündlich sicherstellen kann.

III. Grenzen der Unterrichtungspflicht
Grenzen der Unterrichtungspflicht ergeben sich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Innerhalb der Funktionenordnung des Grundgesetzes kommt  der Regierung ein Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung zu, der einen grundsätzlich nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich einschließt. Solange die interne Willensbildung der Bundesregierung nicht abgeschlossen ist, besteht kein Anspruch des Parlaments auf Unterrichtung. Wenn die Bundesregierung indes ihre Willensbildung selbst so weit konkretisiert hat, dass sie Zwischen- oder Teilergebnisse an die Öffentlichkeit geben kann oder mit einer eigenen Position in einen Abstimmungsprozess mit Dritten eintreten will, fällt ein Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bundestag abgeschirmten Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung.

Anmerkung: Die Erwägungen des BVerfG zur Gewaltenteilung erinnern stark an die Rechtsprechung zu den Grenzen der Befugnisse von Untersuchungsausschüssen. Auch hier gilt, dass der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung nicht durch den Untersuchungsausschuss ausgeforscht werden darf. Sofern ein exekutiver Vorgang allerdings bereits abgeschlossen ist, also in der Vergangenheit liegt, ist dieses Kriterium regelmäßig nicht erfüllt. Bei laufenden Verfahren hingegen kann der Kernbereich im Einzelfall betroffen sein, wenn die Ausforschung die exekutive Arbeit ernsthaft behindern würde, vgl. etwa BVerfGE  67, 100, 139.

IV. Unterrichtungspflicht im konkreten Fall
Errichtung und Ausgestaltung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sind nach Auffassung des BVerfG eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG, weil die ihn prägenden Charakteristika in ihrer Gesamtschau substantielle Berührungspunkte mit dem Integrationsprogramm der Europäischen Verträge aufweisen. So solle etwa die Gründung des ESM durch eine Änderung des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) abgesichert werden. Des Weiteren weise der zu seiner Errichtung zu schließende Vertrag den Organen der Europäischen Union, insbesondere der Europäischen Kommission und dem Europäischen Gerichtshof, neue Zuständigkeiten hinsichtlich der Ermittlung, Durchführung und Überwachung des Finanzierungsprogramms zugunsten hilfsbedürftiger Mitgliedstaaten zu. Darüber hinaus solle der ESM der Ergänzung und Absicherung der Wirtschafts- und Währungspolitik dienen, die der Europäischen Union als ausschließliche Zuständigkeit zugewiesen ist.

Dass der ESM im Wege eines gesonderten völkerrechtlichen Vertrags außerhalb der bisherigen Struktur des Unionsrechts etabliert werden solle, stelle seine Zuordnung zu dem in den Verträgen über die Europäische Union niedergelegten Integrationsprogramm nicht in Frage. Aufgrund der Verflechtung mit supranationalen Elementen besitze der ESM vielmehr eine hybride Natur, die ihn nach Auffassung des BVerfG zu einer Angelegenheit der Europäischen Union macht.

Die Regierung habe es unterlassen im Kontext dieses Vertrages umfassend und rechtzeitig zu informieren. Spätere mündliche oder schriftliche Informationen würden dabei nichts an der hierdurch bewirktenVerletzung von Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG ändern. Eine Heilungsmöglichkeit besteht demnach nicht.

Die gleiche Verletzung von Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG liege im übrigen ebenso aufgrund der nicht umfassenden Information über den Euro-Plus-Pakt vor. Auch die Vereinbarung des Euro-Plus-Paktes stelle aufgrund ihrer spezifischen Ausrichtung auf das unionale Integrationsprogramm eine Angelegenheit der Europäischen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG dar. Der Euro-Plus-Pakt richte sich an die Mitgliedstaaten der Europäischen Union und sei inhaltlich auf einen Politikbereich der Europäischen Union ausgerichtet. In die Verwirklichung der Ziele des Paktes seien ebenso Organe der Europäischen Union eingeschaltet. Dass der Euro-Plus-Pakt überwiegend mit  Selbstverpflichtungen der teilnehmenden Mitgliedstaaten operiert, stelle seine Einordnung als Angelegenheit der Europäischen Union dabei nicht in Frage.

V. Examensrelevanz
Die vom BVerfG entschiedene Problematik wird in dieser Form sicherlich nie Gegenstand von Klausuren werden. Gleichwohl ist die grundsätzliche Frage, inwiefern auch bilaterale Abkommen „Angelegenheiten der Europäischen Union“ i.S.d. Art. 23 Abs. 2 GG darstellen können, durchaus abprüfbar. Für aktuell anstehende mündliche Prüfungen stellen die hier darstellten Grundzüge der Entscheidung des BVerfG hingegen Pflichtwissen dar.

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Christoph Werkmeister

Jahrgang 1986, Autor des Werkes Basiswissen Jura für die mündlichen Prüfungen, Rechtsanwalt in Köln