Der folgende Beitrag soll die Entscheidung des BVerfG vom 17.12.2013 – 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08 (Garzweiler II), die in den Medien große Beachtung erfuhr, zusammenfassen und die prüfungsrelevantesten Aussagen herausfiltern. Hierzu erfolgt eine starke Vereinfachung sowohl des Sachverhalts als auch der Ausführungen des BVerfG.
Garzweiler II ist ein Braunkohletagebau im Rhein-Kreis-Neuss, für dessen Betrieb unter anderem die Grundstücke der Beschwerdeführer enteignet werden mussten. Verfahrensrechtlich zu beachten war, dass die Beschwerdeführer keine Klagemöglichkeit gegen die Eröffnung des Tagebaus selber hatten, sondern lediglich gegen die spätere Enteignung vorgehen konnten (s. hierzu II. 3.).
I. Zu Art. 11 GG
Zunächst machte der Beschwerdeführer eine Verletzung seines Grundrechtes aus Art. 11 GG geltend, da er nunmehr nicht mehr die Möglichkeit habe im Gebiet des Braunkohletagebaus – und somit seinem Grundstück – seinen Wohnsitz zu nehmen. Hierzu führt das BVerfG aus:
„Freizügigkeit im Sinne des Art. 11 Abs. 1 GG bedeutet das Recht, an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen (vgl. BVerfGE 2, 266 <273>; 43, 203 <211>; 80, 137 <150>; 110, 177 <190 f.>). Hierzu zählt die Einreise nach Deutschland zum Zwecke der Wohnsitznahme (vgl. BVerfGE 2, 266 <273>; 43, 203 <211>; 110, 177 <191>) und die Freizügigkeit zwischen Ländern, Gemeinden und innerhalb einer Gemeinde (vgl. BVerfGE 110, 177 <191>; siehe auch BVerfGE 8, 95 <97>). Das Grundrecht auf Freizügigkeit garantiert nicht nur die Freiheit des Zuzugs zu einem Ort im Bundesgebiet, es schützt auch das Verbleiben an dem in Freizügigkeit gewählten Ort und damit grundsätzlich auch vor erzwungenen Umsiedlungen.“
Im Hinblick auf beschränkt zugängliche Gebiete stellt es aber fest:
„Das Grundrecht auf Freizügigkeit berechtigt allerdings nicht dazu, an Orten im Bundesgebiet Aufenthalt zu nehmen und zu verbleiben, an denen Regelungen zur Bodenordnung oder Bodennutzung einem Daueraufenthalt entgegenstehen und so bereits den Zuzug ausschließen oder einschränken oder, wenn sie erst nachträglich aufgestellt werden, letztlich zum Wegzug zwingen. Solche Regelungen berühren jedenfalls dann nicht den Schutzbereich von Art. 11 Abs. 1 GG, wenn sie allgemein gelten und nicht gezielt die Freizügigkeit bestimmter Personen oder Personengruppen treffen sollen.“
Darüberhinaus sieht der Beschwerdeführer sein Grundrecht auf „Heimat“, das er ebenfalls aus Art. 11 GG herleiten will, als betroffen an. Das BVerfG setzt sich hiermit im Schutzbereich des Art. 11 GG auseinander und lehnt dies – überzeugend – ab.
„Ein eigenständiges Recht auf Heimat im Sinne des mit dem gewählten Wohnsitz dauerhaft verbundenen städtebaulichen und sozialen Umfelds (in diese Richtung Baer, NVwZ 1997, S. 27 <30 ff.>; Pernice, in: Dreier, GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 11 Rn. 17) gewährleistet Art. 11 Abs. 1 GG nicht. Der Parlamentarische Rat hat es mit Blick auf die Folgen von Flucht und Vertreibung bewusst abgelehnt, ein eigenes Recht auf Heimat in das Grundgesetz aufzunehmen (vgl. zweiundvierzigste Sitzung des Hauptausschusses, 18. Januar 1949, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949, Akten und Protokolle, Bd. 14/2, Hauptausschuss, S. 1293 ff. und Parlamentarischer Rat, Stenographischer Bericht, 9. Sitzung, 6. Mai 1949, S. 175).“
Dies führe auch nicht zu einer Schutzlücke, da diese sozialen und kulturellen Umstände im Rahmen des Grundrechtsschutzes aus Art. 14 GG zu berücksichtigen sind (s. sogleich).
II. Zu Art. 14 GG
1. Schutzbereich
„Die Eigentumsgarantie schützt den konkreten Bestand in der Hand der einzelnen Eigentümer (vgl. BVerfGE 24, 367 <400>; 38, 175 <181, 184 f.>; 56, 249 <260>) und verleiht ihnen die Befugnis, Dritte von Besitz und Nutzung auszuschließen (vgl. BVerfGE 101, 54 <74 f.>). Art. 14 GG schützt den Bestand des konkreten (Wohn-)Eigentums auch in dessen gewachsenen Bezügen in sozialer Hinsicht, soweit sie an örtlich verfestigte Eigentumspositionen anknüpfen.“
2. Eingriff
Zunächst stellt das BVerfG fest, dass der Rahmenbetriebsplan dem Beschwerdeführer noch nicht das Eigentum an seinem Grundstück entzieht. Dies ist auf den ersten Blick einleuchtend, muss doch erst eine Entziehung des Eigentums konkret umgesetzt und angeordnet werden.
„Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans entzieht dem Beschwerdeführer allerdings nicht das Eigentum an seinem Grundstück. […] Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans greift aber deshalb in das Eigentum des Beschwerdeführers ein, weil sie auch zu seinen Lasten die Feststellung der grundsätzlichen Zulassungsfähigkeit des Tagebauvorhabens enthält ((1)), weil mit ihr gravierende faktische Auswirkungen auf das Wohnumfeld seines Grundstücks in der betroffenen Gemeinde einhergehen ((2)) und weil die Zulassung und die damit eröffnete Verwirklichung des Tagebaus den späteren Rechtsschutz gegen eine Grundabtretung weitgehend entwerten ((3)).“
3. Rechtfertigung
Dieser sei allerdings gerechtfertigt; den Maßstab legt das BVerfG zu Beginn seiner Prüfung fest:
„Die Rahmenbetriebsplanzulassung für einen Tagebau ist danach gegenüber dem betroffenen Grundstücks- oder sonstigen Wohneigentümer mit Blick auf die dadurch dem Grunde nach legitimierte künftige Enteignung nur verfassungsgemäß, wenn das mit dem Tagebauvorhaben verfolgte Gemeinwohlziel sich aus einer hinreichend präzisen, gesetzlichen Gemeinwohlbestimmung ableiten lässt, das Vorhaben zur Erreichung des Gemeinwohlziels vernünftigerweise geboten ist, die Zulassungsentscheidung nicht in einem Entscheidungsfindungsprozess zustande gekommen ist, der verfassungsrechtliche Mindestanforderungen verfehlt, und die Zulassung vertretbar auf der Grundlage einer umfassenden Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange erfolgt.“
Wichtig in diesem Zusammenhang dürfte sein, dass die Energieversorgung als solch wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt wird und dem Bund und den Ländern bei der Umsetzung dieses Zieles ein erheblicher Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum zugebilligt wird.
Allerdings muss der parlamentarische Gesetzgeber selbst konkret diese Gemeinwohlziele formulieren und ausgestalten (Parlamentsvorbehalt):
„Nach Art. 14 Abs. 3 GG kann eine Enteignung nur durch ein hinreichend gewichtiges Gemeinwohlziel gerechtfertigt werden, dessen Bestimmung dem parlamentarischen Gesetzgeber aufgegeben ist. Das Gesetz muss hinreichend bestimmt regeln, zu welchem Zweck, unter welchen Voraussetzungen und für welche Vorhaben enteignet werden darf. Allein die Ermächtigung zur Enteignung für „ein dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben“ genügt dem nicht.“
„Dient eine Enteignung einem Vorhaben, das ein Gemeinwohlziel im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG fördern soll, muss das enteignete Gut unverzichtbar für die Verwirklichung dieses Vorhabens sein. Das Vorhaben ist erforderlich im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, wenn es zum Wohl der Allgemeinheit vernünftigerweise geboten ist, indem es einen substantiellen Beitrag zur Erreichung des Gemeinwohlziels leistet. Eine Enteignung erfordert eine Gesamtabwägung zwischen den für das konkrete Vorhaben sprechenden Gemeinwohlbelangen einerseits und den durch seine Verwirklichung beeinträchtigten öffentlichen und privaten Belangen andererseits.“
In verfahrensrechtlicher Hinsicht (Art. 19 Abs. 4 GG) stellt das BVerfG fest, dass
„die gesetzliche Ausgestaltung des Entscheidungsfindungsprozesses zur Zulassung eines Braunkohlentagebauvorhabens in Nordrhein-Westfalen […] unter den Gesichtspunkten einer klaren Verteilung von Entscheidungsverantwortung wie auch der verfassungsrechtlichen Anforderungen an ein transparentes und klares Verfahren, wie sie sich aus rechtsstaatlichen Grundsätzen und den Vorgaben für einen effektiven Grundrechtsschutz (vgl. BVerfGE 53, 30 <59 ff.>) – hier vor allem des Eigentumsgrundrechts – ergeben, Defizite“ aufweist.
Dies deswegen, weil kein Verfahren für die betroffenen Eigentümer bereits gegen die Entscheidung zum Braunkohleabbau zur Verfügung stand, sondern erst gegen die Enteignung. Somit laufe der Rechtsschutz der Betroffenen im Verfahren gegen die Enteignung faktisch ins Leere.
„Schließlich verlangt die auch im Eigentumsgrundrecht wurzelnde Garantie effektiven Rechtsschutzes gegen Eigentumseingriffe (vgl. BVerfGE 45, 297 <322>), dass jedenfalls in komplexen Großverfahren den von der Inanspruchnahme ihres Eigentums bedrohten Eigentümern Rechtsschutz bereits gegen die Entscheidung über die Zulassung des Vorhabens gewährt wird. Wird in solchen Großverfahren Rechtsschutz erst gegen die Enteignungsentscheidung eröffnet, wird er typischerweise zu spät kommen, sofern der Erfolg des Rechtsbehelfs von der inzident zu prüfenden Rechtmäßigkeit des Gesamtvorhabens abhängt und dieses bereits seit langem ins Werk gesetzt wurde.“
Hieraus zieht das BVerfG praktische Konsequenzen.
„Jedenfalls bei komplexen Vorhaben wie den Braunkohlentagebauten ist auch von Verfassungs wegen eine Ausgestaltung der Entscheidungsfindung erforderlich, welche die Zulassung des Vorhabens nur auf der Grundlage einer Gesamtabwägung aller für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange gestattet. Diese Gesamtabwägung muss als grundsätzlich einheitliche Entscheidung vorgesehen sein, in aller Regel vor Beginn des Abbaubetriebs erfolgen und auch von den Eigentumsbetroffenen rechtzeitig angreifbar sein. […] Der Garantie effektiven Rechtsschutzes gegen Verletzungen der Eigentumsgarantie wird nur genügt, wenn Rechtsschutz gegen einen Eigentumsentzug so rechtzeitig eröffnet wird, dass im Hinblick auf Vorfestlegungen oder den tatsächlichen Vollzug des die Enteignung erfordernden Vorhabens eine grundsätzlich ergebnisoffene Überprüfung aller Enteignungsvoraussetzungen realistisch erwartet werden kann.“
III. Fazit
Letztlich sind die Ausführungen des BVerfG altbewährt – allein die verfahrensrechtlichen Anforderungen sind konkretisiert worden. Nunmehr muss auch eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Planung des Tagebaus selbst bestehen.
In der Klausur kann Garzweiler II sicherlich nur in vereinfachter Form auftauchen, wobei die Prüfung und das Erkennen der Problematik des Art. 19 Abs. 4 GG in einer schwierigeren Klausur durchaus erwartet werden kann. Zudem sollte das Schlagwort „Recht auf Heimat“ bekannt sein, das zwar nicht in Art. 11 GG verankert ist, aber doch durch Art. 14 GG geschützt wird. In einer mündlichen Prüfung kann der Fall zum Anlass genommen werden Art. 14 GG mit seinen Besonderheiten (Junktim-Klausel, Inhalts-und Schrankenbestimmung usw.) zu besprechen. Hierauf sollte man vorbereitet sein.
